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海南:完善土地管理立法 管好用好土地資源

2014-09-28 16:44 來源:海南日報(bào) 字號:       轉(zhuǎn)發(fā) 列印

海南:完善土地管理立法 管好用好土地資源

  在??谕恋卮缤链缃?,該市按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會統(tǒng)一的原則,規(guī)劃建設(shè)萬綠園,為市民和遊客留下休閒放鬆的好去處。 記者 李幸璜 攝

  為了加強(qiáng)林地的保護(hù)和管理,合理開發(fā)利用林地資源,今年5月新修訂的《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)林地管理?xiàng)l例》將徵佔(zhàn)用林地審核審批權(quán)調(diào)整由省林業(yè)主管部門行使。圖為樂東黎族自治縣尖峰嶺附近林地。本報(bào)記者 李幸璜 攝

  土地是最重要的生産要素之一。面對我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展中出現(xiàn)的人多地少、土地供需矛盾越來越尖銳、資源約束趨緊的嚴(yán)峻形勢,黨的十八大提出,堅(jiān)持節(jié)約資源的基本國策。通過立法完善土地管理制度,嚴(yán)格土地管理,大力促進(jìn)節(jié)約集約用地,是保障海南科學(xué)發(fā)展、綠色崛起、建設(shè)國際旅遊島的必然要求?!逗D辖?jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理?xiàng)l例》(以下簡稱《條例》)于1994年制定,經(jīng)歷了四次修改?!稐l例》的貫徹實(shí)施對保護(hù)土地資源,合理利用土地,增強(qiáng)市縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展活力發(fā)揮了重要的積極作用。但隨著海南經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展,《條例》部分內(nèi)容已不適應(yīng)新形勢和新任務(wù)的需要,實(shí)踐中出現(xiàn)了許多新問題、新矛盾,亟待修改和完善。

  修訂《條例》堅(jiān)持問題導(dǎo)向和法治思維,體現(xiàn)了國家和省委關(guān)於深化土地管理制度改革新要求

  首先,修訂《條例》是適應(yīng)海南生態(tài)文明建設(shè)和國際旅遊島建設(shè),推動海南永續(xù)發(fā)展的需要。土地資源作為稀缺資源,是決定生産力的重要因素,是一個(gè)地區(qū)社會發(fā)展方式的決定性因素。隨著海南國際旅遊島建設(shè)的加快發(fā)展,土地資源越來越短缺,土地資源的資産屬性越來越明顯,市場價(jià)值不斷攀升,土地資源的未來價(jià)值對海南可持續(xù)發(fā)展的意義越來越重大。但是,我省土地低價(jià)、無序供應(yīng)、土地閒置等現(xiàn)象還較為突出,造成土地資源的極大浪費(fèi),影響了海南經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。去年5月,習(xí)近平總書記在中共中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出,國土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體,要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則,整體謀劃國土空間開發(fā),科學(xué)佈局生産空間、生活空間、生態(tài)空間,給自然留下更多修復(fù)空間。省委書記、省人大常委會主任羅保銘在省委六屆五次全會上的總結(jié)講話中強(qiáng)調(diào),海南島就這麼大,客觀上需要我們對寶貴的土地、林地、岸線、島礁、填海地等資源進(jìn)行集中管理、優(yōu)化配置。加強(qiáng)資源集中管理,從短期看、從局部看,市縣的資源處置權(quán)有所制約;但從長期看、從全局看,有利於實(shí)現(xiàn)全省資源科學(xué)合理配置,有利於實(shí)現(xiàn)資源效益最大化,有利於海南永續(xù)科學(xué)發(fā)展,也有利於通過規(guī)範(fàn)管理堵塞漏洞、保護(hù)我們的幹部。因此,急需通過修改法規(guī)加強(qiáng)對土地資源的集中管理,優(yōu)化土地資源配置,以土地利用效率的提高促進(jìn)我省經(jīng)濟(jì)發(fā)展品質(zhì)的提升,以土地利用方式的轉(zhuǎn)變促進(jìn)我省經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

  其次,修訂《條例》是與徵佔(zhàn)用林地審批制度改革相配套,與新修訂的《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)林地管理?xiàng)l例》相銜接的需要。今年5月新修訂的《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)林地管理?xiàng)l例》已將徵佔(zhàn)用林地審核審批權(quán)調(diào)整由省林業(yè)主管部門行使。但當(dāng)前實(shí)際工作中還存在徵佔(zhàn)用林地審核程式與林地農(nóng)轉(zhuǎn)用、徵收審批許可權(quán)不匹配、程式不協(xié)調(diào)、操作難等問題,將涉及林地的農(nóng)轉(zhuǎn)用、徵收審批權(quán)調(diào)整由省政府行使,有利於在同級政府層面林業(yè)和國土部門之間的溝通協(xié)調(diào)、同步審批,減少審批環(huán)節(jié),提高行政效率。因此,急需修改土地法規(guī),維護(hù)我省法規(guī)之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一,解決徵佔(zhàn)用林地審批中存在的實(shí)際問題。

  第三,修訂《條例》是落實(shí)國家《土地管理法》和國務(wù)院關(guān)於嚴(yán)格土地管理、節(jié)約集約用地有關(guān)規(guī)定的需要。國家《土地管理法》明確規(guī)定實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度,嚴(yán)格土地用途管制,嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,控制建設(shè)用地總量,對耕地實(shí)行特殊保護(hù)。近年來,國務(wù)院和國土資源部多次出臺相關(guān)規(guī)定,強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格依照法定許可權(quán)審批土地,健全節(jié)約集約用地制度,將節(jié)約集約用地的要求落實(shí)在政府決策中,落實(shí)到各項(xiàng)建設(shè)中,科學(xué)規(guī)劃用地。因此,需要修改法規(guī),進(jìn)一步明確嚴(yán)格土地管理、促進(jìn)節(jié)約集約用地的具體措施,落實(shí)節(jié)約資源的基本國策。

  第四,修訂《條例》是落實(shí)中央巡視組和國家審計(jì)署巡視、審計(jì)海南反饋意見的整改措施,破解當(dāng)前土地管理工作中影響發(fā)展突出問題的需要。儘管自條例實(shí)施以來土地管理取得一定的成績,但我省土地管理仍存在一定程度的混亂,非法佔(zhàn)地、非法批地等土地資源違法事件多有發(fā)生。近年來,土地領(lǐng)域腐敗案件易發(fā)多發(fā),引起社會關(guān)注。羅保銘書記在中央巡視組巡視海南的反饋意見會上強(qiáng)調(diào),要用改革的辦法,堵塞滋生腐敗的制度漏洞,真正把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子裏。因此,為加強(qiáng)土地規(guī)範(fàn)管理,堵塞制度漏洞,急需修改法規(guī)調(diào)整農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、徵收審批權(quán)等重要的土地審批許可權(quán),完善審批程式,加強(qiáng)對土地資源的依法管理和陽光監(jiān)督,規(guī)範(fàn)權(quán)力運(yùn)作。

  第五,行政審批制度改革為修訂《條例》提供了制度支援和保障。近年來,我省按照黨中央、國務(wù)院的部署和要求,採取有力措施推進(jìn)行政審批制度改革,建立了全省公共資源交易平臺,推行網(wǎng)上審批和監(jiān)督,提高了行政效能。通過修改法規(guī)建立全省統(tǒng)一的土地市場交易平臺,規(guī)範(fàn)並公開土地審批流程,將進(jìn)一步加強(qiáng)對土地資源的集中管理和監(jiān)督,還可以提高審批效率和政務(wù)“陽光”化水準(zhǔn)。

  基於上述形勢和存在的問題,省人大常委會從發(fā)展的實(shí)際需要出發(fā),于2014年9月26日審議通過了《關(guān)於修改〈海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理?xiàng)l例〉的決定》,以立法引領(lǐng)和推動深化海南土地管理制度改革。新《條例》的出臺和實(shí)施,將對促進(jìn)海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、實(shí)現(xiàn)綠色崛起、推動永續(xù)發(fā)展發(fā)揮重要作用,是對人民群眾、對子孫後代高度負(fù)責(zé)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

  修訂《條例》堅(jiān)持走群眾路線和開門立法,廣泛凝聚共識、凝聚智慧

  省委、省人大、省政府高度重視修訂《條例》工作。整個(gè)修訂過程始終注重貫徹落實(shí)黨的群眾路線,堅(jiān)持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo),著力發(fā)揮省人大常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用,發(fā)揮政府及其部門在立法中的重要作用,吸收人大代表、專家學(xué)者、社會公眾共同參與立法工作,深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、開門立法,不斷提高法規(guī)品質(zhì)。

  今年年初,為了貫徹落實(shí)省委六屆五次全會精神,省人大常委會將修訂《條例》作為重點(diǎn)立法項(xiàng)目列入立法工作計(jì)劃。省國土環(huán)境資源廳按照計(jì)劃安排起草了《條例》修正案草案,先經(jīng)過省法制辦審查後報(bào)省政府常務(wù)會議審議通過,再提請省人大常委會審議。在草案起草修改過程中,省法制辦、省國土環(huán)境資源廳多次徵求省直有關(guān)單位和各市縣政府的意見。省直有關(guān)單位和18個(gè)市縣政府一致贊成和支援修訂《條例》。省人大法制委員會提前介入了修正案草案的起草、調(diào)研工作。省人大常委會負(fù)責(zé)同志牽頭由省人大法制委員會、省法制辦和省國土環(huán)境資源廳組成調(diào)研組,深入市縣聽取人大代表、政府有關(guān)部門、企業(yè)、農(nóng)民對土地管理的意見,並派有關(guān)負(fù)責(zé)同志赴京聽取國土資源部有關(guān)司的意見。省政府向省人大常委會報(bào)送修正案草案後,省人大常委會負(fù)責(zé)同志主持召開座談會,徵求常委會委員對修正案草案的意見和建議。同時(shí),省人大法制委員會再次深入市縣開展調(diào)研,召開省直有關(guān)單位和專家學(xué)者參加的座談會,反覆進(jìn)行研究論證。省人大常委會在審議《條例》修正案草案中,常委會組成人員對修改土地管理?xiàng)l例形成高度統(tǒng)一的共識,于2014年9月26日高票通過了《關(guān)於修改〈海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理?xiàng)l例〉的決定》。

  修訂《條例》的主要內(nèi)容注重堵塞制度漏洞和規(guī)範(fàn)權(quán)力運(yùn)作,增強(qiáng)了法規(guī)的針對性、及時(shí)性、系統(tǒng)性、可操作性

  (一)完善土地審批制度,加強(qiáng)土地資源集中管理。新修改的《條例》按照管好、用好、加強(qiáng)集中統(tǒng)一的原則,認(rèn)真梳理土地審批制度,加強(qiáng)對全省土地資源統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一交易和統(tǒng)一監(jiān)管。一是調(diào)整農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地及徵收土地的審批許可權(quán)由省人民政府行使,嚴(yán)格土地用途管制和土地審批管理。二是完善下放市縣的土地供應(yīng)審批許可權(quán)。新修改的《條例》在繼續(xù)將土地供應(yīng)十多項(xiàng)審批權(quán)全部下放給市縣的基礎(chǔ)上,將其中的國有閒置土地收回、國有非閒置土地收回、國有土地用途改變、國有租賃土地流轉(zhuǎn)、集體土地用途改變和集體土地?zé)o償收回土地收回、土地用途改變等六項(xiàng)審批權(quán)進(jìn)一步明確下放給市縣。三是加強(qiáng)土地資源統(tǒng)一規(guī)劃。按照全省土地利用一盤棋和農(nóng)墾與地方經(jīng)濟(jì)社會融合發(fā)展的要求,將農(nóng)墾國有農(nóng)場土地規(guī)劃編制主體由原來的市縣政府編制修改為由省土地行政主管部門負(fù)責(zé)編制,將農(nóng)墾土地規(guī)劃納入全省土地利用總體規(guī)劃統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一管理。

  (二)完善土地交易市場管理,實(shí)現(xiàn)陽光交易。針對在土地交易中存在的運(yùn)作分散、規(guī)則各異、操作不一、資訊不對稱等問題,新《條例》按照省委六屆五次全會關(guān)於“建立健全全面反映市場供求和資源稀缺程度的土地市場機(jī)制,推動永續(xù)發(fā)展”的要求,明確建立全省統(tǒng)一的土地交易市場,並納入省級政府公共資源交易平臺。國有和集體建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)在省級政府公共資源交易平臺進(jìn)行供應(yīng)和交易。此規(guī)定有利於更好發(fā)揮市場在公共資源配置中的決定性作用,規(guī)範(fàn)交易行為,維護(hù)社會公共利益和市場參與各方利益,實(shí)現(xiàn)公開、公平、公正和誠實(shí)守信的陽光交易,從源頭上預(yù)防腐敗和違規(guī)行為。

  (三)加強(qiáng)土地供應(yīng)和利用的管理,節(jié)約集約用地。一是進(jìn)一步明確政府供應(yīng)土地的條件。針對閒置土地處而不絕的現(xiàn)狀,明確 “凈地”供應(yīng)制度,規(guī)定國有土地供應(yīng)必須以宗地為單位,同時(shí)還應(yīng)當(dāng)具備符合規(guī)劃、權(quán)屬清晰、規(guī)劃條件明確、安置補(bǔ)償落實(shí)到位等條件,從源頭上預(yù)防和避免因政府原因造成土地閒置。二是加強(qiáng)徵地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及地價(jià)管理。明確了省土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)對市縣組織測算的徵地補(bǔ)償及地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審核和綜合平衡後再報(bào)省政府批準(zhǔn),並由省政府公佈;同時(shí)明確市縣政府應(yīng)當(dāng)對徵地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)組織聽證,廣泛聽取意見。三是進(jìn)一步規(guī)範(fàn)國有劃撥農(nóng)用地的管理。明確國有劃撥農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,必須依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù),由市縣政府收回國有土地使用權(quán),然後按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行統(tǒng)一供地。四是加強(qiáng)土地改變?nèi)莘e率的管理。規(guī)定土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)按照土地出讓合同或用地批準(zhǔn)文件規(guī)定的條件進(jìn)行土地開發(fā)使用,不得擅自改變?nèi)莘e率,確需改變的應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn),並依法繳納土地出讓價(jià)款。

  (四)加強(qiáng)土地審批監(jiān)督管理,規(guī)範(fàn)權(quán)力運(yùn)作。為堵塞權(quán)力濫用的制度漏洞,新《條例》從以下幾方面進(jìn)行了規(guī)範(fàn):一是實(shí)行網(wǎng)上審批、網(wǎng)上陽光監(jiān)督,提高審批效率,體現(xiàn)便民利民。明確縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)實(shí)行網(wǎng)上申報(bào)和審批,對審批事項(xiàng)的受理、辦理、辦結(jié)情況實(shí)行網(wǎng)路全程監(jiān)控。並要健全政務(wù)資訊公開制度,將土地審批事項(xiàng)範(fàn)圍、條件、申請材料目錄、示範(fàn)文本、程式、期限、審批結(jié)果、投訴方式等在政府門戶網(wǎng)站公示,接受公眾查詢和監(jiān)督。二是完善內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制。規(guī)定土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)建立內(nèi)部會審和重大事項(xiàng)集體決策制度,明確內(nèi)部審批職責(zé)許可權(quán),規(guī)範(fàn)土地審批工作程式,健全內(nèi)部監(jiān)督制度,加強(qiáng)對土地審批實(shí)施情況的監(jiān)督。三是建立土地違法行為查處協(xié)調(diào)機(jī)制。明確縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立和完善土地違法行為查處協(xié)調(diào)機(jī)制,組織協(xié)調(diào)土地、發(fā)展改革、規(guī)劃、建設(shè)等部門形成執(zhí)法合力,共同遏制土地違法行為。四是建立健全舉報(bào)投訴制度,依法查處土地違法行為。

  (五)健全問責(zé)制,加大對土地違法行為的處罰力度。為遏制非法批地現(xiàn)象,建立有效的責(zé)任約束機(jī)制,限制和規(guī)範(fàn)政府權(quán)力和政府工作人員行為,增強(qiáng)法規(guī)的震懾作用,新《條例》對在辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者土地徵收申報(bào)、報(bào)批等過程中的謊報(bào)、瞞報(bào)用地位置、地類、面積等弄虛作假,國有土地使用權(quán)出讓合同簽訂後擅自批準(zhǔn)調(diào)整土地用途、容積率等土地使用條件的行為追究法律責(zé)任。同時(shí),新《條例》運(yùn)用經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)變通國家上位法的處罰規(guī)定,加大對非法佔(zhàn)地及擅自改變土地用途行為的處罰力度,提高違法成本。

  (海南省人大法制委員會供稿)

  側(cè)記

  加強(qiáng)土地資源集中管理:來自深化改革的呼聲

  重新梳理土地審批政策;對全省土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一交易和統(tǒng)一監(jiān)管……

  土地,是海南經(jīng)濟(jì)社會賴以發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ),一系列有關(guān)土地政策調(diào)整的重磅舉措和改革呼聲,在省五屆人大常委會第十次會議的審議中受到了空前的關(guān)注。

  9月24日至26日省人大常委會召開期間,常委會組成人員分組審議了《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理?xiàng)l例修正案(草案)》,大家暢所欲言,既有對當(dāng)前形勢下土地問題的深思,也有對土地條例修正後實(shí)施效果的預(yù)估;既有在政策大方向上的謀劃探索,也有在法條細(xì)節(jié)上的字斟句酌。

  “土地管理?xiàng)l例修正案,對原條例共計(jì)有28條內(nèi)容的修正,是落實(shí)省委關(guān)於推動海南全面深化改革要求的有力之舉,也符合我省土地資源管理實(shí)際工作的需要?!睍h上,常委會組成人員在熱烈討論中對修正該條例達(dá)成的共識。

  談現(xiàn)狀,析問題,吐真言,獻(xiàn)良策。土地緊係民生,在觀點(diǎn)交鋒碰撞中,修正案條款不斷得以完善,參與者所表達(dá)的不僅是對法律的嚴(yán)謹(jǐn)態(tài)度,更是一種民生關(guān)注,它也勢必在維護(hù)我省土地資源管理中産生舉足輕重的影響力。

[責(zé)任編輯: 林天泉]

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