在25日舉行的十二屆全國人大常委會第六次會議第二次全體會議上，國家發(fā)展和改革委員會主任徐紹史受國務院委託，作關於國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要實施中期評估報告。報告指出，《綱要》提出的主要目標、重點任務、重大工程實施進展順利，24個主要指標大多數達到預期進度要求，少數指標已提前完成，但節(jié)能環(huán)保方面的約束性指標實現(xiàn)進度滯後。

　　“十二五”後半期，如何在全面深化各項改革的進程中，進一步鞏固已經取得的成績，繼續(xù)推動實施下一階段工作，順利完成“十二五”各項任務？存在的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)又該如何解決？

　　宏觀調控

　　面對經濟下行壓力，要進一步健全宏觀調控政策體系，合理把握宏觀經濟政策的調控方向和力度，進一步增強匯率雙向彈性，加強財政、貨幣、産業(yè)、土地、環(huán)保等政策之間的協(xié)調配合，防止出現(xiàn)大的經濟波動

　　防止出現(xiàn)大的經濟波動

　　報告指出，受國際國內發(fā)展環(huán)境和條件變化的影響，我國經濟發(fā)展進入增速換擋期。經濟增速從2011年的9.3%，回落到2012年的7.7%，今年預計在7.6%左右。

　　“展望未來，我國經濟發(fā)展長期向好的基本面沒有變，發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期仍然存在?！眹野l(fā)展和改革委宏觀經濟研究院常務副院長王一鳴表示。

　　但報告也同時指出，我國經濟增長面臨的下行壓力不可忽視。從今後兩年的國際環(huán)境來看，全球經濟穩(wěn)定復蘇依然存在變數，國際市場需求難以再現(xiàn)過去的強勁增長。從內部條件看，經濟增長的要素和約束條件正在發(fā)生變化，勞動力成本進入上升通道，企業(yè)面臨的生態(tài)環(huán)境等外部成本約束加大，傳統(tǒng)增長模式面臨挑戰(zhàn)。

　　徐紹史強調，面對經濟下行壓力，要進一步健全宏觀調控政策體系，合理把握宏觀經濟政策的調控方向和力度，進一步增強匯率雙向彈性，加強財政、貨幣、産業(yè)、土地、環(huán)保等政策之間的協(xié)調配合，防止出現(xiàn)大的經濟波動。

　　僅就國內經濟發(fā)展現(xiàn)狀而言，有專家評價認為，宏觀調控的主要壓力來自於兩大方面。

　　第一類為結構性壓力。由於依靠投資拉動經濟增長的模式沒有得到根本改變，一些地區(qū)為了追求經濟增長速度，盲目擴大投資，不顧條件上項目，不僅帶來了産能過剩等問題，還導致地方政府性債務擴張較快、財政金融風險加大等隱患。

　　第二類為風險性壓力。由於近年來股票市場融資功能弱化，股權融資與債務融資比重失衡，債務杠桿率偏高。一些金融機構通過影子銀行體系提供大量高成本融資，融資期限錯配，潛藏著一定的流動性風險。

　　徐紹史表示，未來要積極防控並妥善化解財政金融風險，按照區(qū)別對待、分類監(jiān)管、疏堵結合的原則，積極穩(wěn)妥應對地方政府性債務風險，在確保合理融資需求的同時，有效控制整體債務風險；堅持需求管理和供給管理並重，順應轉型升級和提高核心競爭力的迫切要求，不斷改善創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和營商環(huán)境，著力構建內在穩(wěn)定增長機制。

　　産業(yè)升級

　　依靠市場力量加快推動産業(yè)升級的大方向是可以確定的。從局部、短期來看，運用行政手段推動産業(yè)升級的確可以取得很好的效果，但其“後遺癥”也是比較明顯的。而市場則不然，依靠市場實現(xiàn)的産業(yè)升級從某種意義上説，更加健康，更加可持續(xù)

　　主要依靠市場力量推動

　　本次提交給全國人大常委會審議的“十二五”規(guī)劃實施中期評估報告顯示，儘管《綱要》實施總體順利，綜合考慮“十二五”前半期實施情況和存在的薄弱環(huán)節(jié)，全面完成《綱要》提出的各項目標任務，還存在一定挑戰(zhàn)。尤其是在結構調整方面，評估報告明確指出，“十二五”規(guī)劃實施前半期，國民經濟結構優(yōu)化升級進展總體緩慢?，F(xiàn)階段，依靠投資拉動經濟增長的模式沒有得到根本改變。

　　“近年來，我國充分利用國際金融危機形成的倒逼機制，加大結構調整力度，為産業(yè)結構調整騰出了空間。服務業(yè)特別是生産性服務業(yè)加快發(fā)展，服務業(yè)佔國內生産總值比重不斷提升，正在成為産業(yè)轉型升級的新亮點。高技術産業(yè)和戰(zhàn)略性新興産業(yè)迅速崛起，高鐵、核電、通訊和航空等産業(yè)領域國際競爭力明顯提升，對經濟增長的支撐作用增強?！蓖跻圾Q指出，儘管結構調整取得一系列積極進展，但産能嚴重過剩的問題依然在鋼鐵、水泥、石化、有色等傳統(tǒng)産業(yè)中普遍存在。而且由於西方發(fā)達國家的貿易保護主義以及其他不利因素，風電設備、太陽能光伏等新興産業(yè)領域同樣面臨較大的過剩壓力。

　　報告分析指出，近兩年，消費對經濟增長貢獻率上升，主要是由於投資增速下降和出口增速下降。傳統(tǒng)比較優(yōu)勢正在逐步弱化，新的比較優(yōu)勢短期內難以形成，農業(yè)生産面臨諸多挑戰(zhàn)，服務業(yè)增長潛力沒有完全釋放，戰(zhàn)略性新興産業(yè)規(guī)模較小。同時，國民經濟發(fā)展還面臨技術、區(qū)域、人才、環(huán)境承載力等多方面的制約。

　　“加快推動産業(yè)結構升級仍是‘十二五’規(guī)劃後半期實施的重要內容?！毙旖B史表示，未來應繼續(xù)加快發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，加快推進現(xiàn)代産業(yè)體系建設，進一步強化資訊化與工業(yè)化融合，不斷提高服務業(yè)增加值和就業(yè)比重，培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興産業(yè)，改造提升製造業(yè)，繼續(xù)按照“四個一批”的要求化解鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等行業(yè)産能嚴重過剩矛盾，抑制“兩高”行業(yè)盲目擴張。

　　“依靠市場力量加快推動産業(yè)升級的大方向是可以確定的。從局部、短期來看，運用行政手段推動産業(yè)升級的確可以取得很好的效果，但其‘後遺癥’也是比較明顯的。而市場則不然，依靠市場實現(xiàn)的産業(yè)升級從某種意義上説，更加健康，更加可持續(xù)。當然，市場的決定性作用是潛移默化的，要真正發(fā)揮好仍然需要一個過程，不可能一蹴而就。”國務院發(fā)展研究中心資環(huán)所副所長、研究員李佐軍建議，“未來可考慮通過強化標準倒逼産業(yè)結構調整和轉型升級步伐的加快。標準提升了，企業(yè)的生産和生存壓力自然會提升，産業(yè)升級步伐也必然會加快?！?/p>

　　節(jié)能環(huán)保

　　強化節(jié)能環(huán)保治理措施，事關經濟協(xié)調健康可持續(xù)發(fā)展。在接下來的兩年半時間裏，將實施最嚴格的資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護制度，具體包括強力推進節(jié)能降耗，實行能源消費總量和能耗強度雙控考核，進一步提高行業(yè)能耗準入門檻等

　　實施最嚴格的制度約束

　　近兩年來，環(huán)境污染呈現(xiàn)污染源多樣化、污染範圍擴大化、污染影響持久化特徵。根據專家分析，傳統(tǒng)煤煙型大氣污染依然嚴峻的同時，以細顆粒物、臭氧為特徵的複合型污染物日益嚴重。按照在1996年環(huán)境空氣品質標準基礎上增設PM2.5濃度限值和臭氧8小時平均濃度限值，調整PM10、二氧化氮、鉛等濃度限值後的新標準，全國有60%左右的城市空氣品質不能達標。水體污染、土壤污染、生態(tài)環(huán)境壓力等方面的問題更加凸顯。

　　強化節(jié)能環(huán)保治理措施，事關經濟協(xié)調健康可持續(xù)發(fā)展。徐紹史指出，在接下來的兩年半時間裏，將實施最嚴格的資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護制度。強力推進節(jié)能降耗，實行能源消費總量和能耗強度雙控考核，進一步提高行業(yè)能耗準入門檻，嚴格執(zhí)行能評制度，推進重點領域節(jié)能，嚴禁對高耗能企業(yè)實行優(yōu)惠電價，完善節(jié)能統(tǒng)計制度。

　　“我國生態(tài)環(huán)境的巨大壓力要求大力推進制度創(chuàng)新，用制度切實保護生態(tài)環(huán)境。最迫切的是要加快資源性産品價格改革，以更好地反映資源稀缺程度、市場供求關係、環(huán)境污染代價和生産安全成本。與此同時，還要健全生態(tài)補償制度，完善對重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償機制，推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度?！蓖跻圾Q表示。

　　“必須要承認的是，節(jié)能環(huán)保和經濟增長速度確實存在一定的矛盾。尤其是在此前很長一段時間裏，各地政府在唯GDP政績觀的影響下，將主要精力放在穩(wěn)增長上，對節(jié)能環(huán)保的重視程度不夠。同時，目前，我國尚未建立起完善的環(huán)保制度，政府和企業(yè)的約束機制也沒有徹底建立起來。因此，未來需要在體制機制上下更大的功夫。”李佐軍表示。

　　在具體實施中，徐紹史強調，要落實好燃煤電廠脫硝等環(huán)保電價政策，對集中顯現(xiàn)的大氣、水體和土壤污染問題，加大治理和修復力度。同時，完善資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護模式，強化全流程保護、大區(qū)域保護和社會參與，更多采用法律手段和經濟手段，健全資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，完善資源性産品和環(huán)境保護定價機制，把高耗能、高污染産品納入消費稅徵收範圍，逐步將資源稅徵收範圍擴展到佔用各類自然生態(tài)空間，促進生態(tài)環(huán)境外部成本內部化。

　　下一步，將嚴格監(jiān)管和執(zhí)法，強化地方人大監(jiān)督，加大責任追究和處罰力度。對能源消費增量超控或節(jié)能進度滯後地區(qū)，暫停核準新上高耗能項目，實行能耗等量或減量置換。對年度減排目標未完成、重點減排項目未按目標責任書落實的地區(qū)和企業(yè)，實行階段性環(huán)評限批。

　　新型城鎮(zhèn)化

　　對於地方政府而言，土地城鎮(zhèn)化可以帶來土地財政等巨大利益，而人的城鎮(zhèn)化則會帶來公共服務和社會保障的責任。從利益到責任，反映出的是政府職能的轉變，需要通過全面深化改革方能實現(xiàn)

　　將出臺規(guī)劃及配套政策

　　作為現(xiàn)代化的“兩大引擎”之一，城鎮(zhèn)化發(fā)展問題已然擺在經濟社會發(fā)展的重要議程之上。據統(tǒng)計，2012年，我國城鎮(zhèn)人口達到7.1億，城鎮(zhèn)化率基本達到世界平均水準。

　　此次“十二五”規(guī)劃實施中期評估報告指出，要走以人為本、四化同步、科學佈局、綠色發(fā)展、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路；以促進符合條件的農業(yè)轉移人口市民化為重點，兼顧高校和職業(yè)技術院校畢業(yè)生、城鎮(zhèn)之間異地就業(yè)人員和城區(qū)城郊農業(yè)人口落戶需求，統(tǒng)籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化；優(yōu)化城鎮(zhèn)化佈局和形態(tài)，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展；提高城市可持續(xù)發(fā)展能力，強化城市産業(yè)就業(yè)支撐，優(yōu)化城市空間結構和管理格局，推進綠色城市、智慧城市和人文城市等新型城市建設；推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。出臺並實施國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃及相關配套政策。

　　“制度創(chuàng)新是推動發(fā)展的核心動力，是貫徹落實《綱要》主題主線的重要保障，也是化解經濟社會發(fā)展諸多矛盾和問題的根本出路?！毙旖B史指出，“十二五”後半期，既要加快推進《綱要》已經明確的各項改革任務，更要著眼于建立健全有利於促進科學發(fā)展的體制機制，圍繞發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，在政府治理、統(tǒng)一市場、財稅體制、社會保障、金融體系、土地制度、生態(tài)環(huán)境保護等領域，加快取得改革突破。

　　“從以土地擴張為標誌到明確以人為核心，中國新型城鎮(zhèn)化的道路正在經歷一個重大的轉變。要真正實現(xiàn)以人為核心，歸根到底還是要依靠改革?！崩钭糗姳硎荆皩兜胤秸?，土地城鎮(zhèn)化可以帶來土地財政等巨大利益，而人的城鎮(zhèn)化則會帶來公共服務和社會保障的責任。從利益到責任，反映出的是政府職能的轉變，需要通過全面深化改革方能實現(xiàn)?！?/p>

　　剛剛結束的中央城鎮(zhèn)化工作會議為戶籍制度改革定了調子：“推進農業(yè)轉移人口市民化，主要任務是解決已經轉移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農業(yè)轉移人口落戶問題”；“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)?！?；“建立財政轉移支付與農村轉移人口市民化相掛鉤的機制”。“這一系列表述説明，以戶籍制度改革為突破口，中國城鎮(zhèn)化將更加注重質的提升，令人期待?！崩钭糗娬h。