從2005年批復(fù)浦東新區(qū)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)至南沙新區(qū)獲批，近年來，國家戰(zhàn)略性區(qū)域規(guī)劃已出臺(tái)了53個(gè)。但2004年就提上日程、三易其名的京津冀區(qū)域規(guī)劃，一直未出臺(tái)。

　　今年2月26日，習(xí)近平總書記主持召開座談會(huì)，對(duì)京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展提出“七點(diǎn)要求”，明確表態(tài)要自覺打破自家“一畝三分地”的思維定式。至此，京津冀區(qū)域規(guī)劃編制駛?cè)搿翱燔嚨馈薄?/p>

　　4月9日，國家發(fā)改委發(fā)佈消息稱：正在會(huì)同有關(guān)部門和地方研究編制首都經(jīng)濟(jì)圈一體化發(fā)展的相關(guān)規(guī)劃，規(guī)劃範(fàn)圍包括北京市、天津市和河北省。規(guī)劃將根據(jù)編制工作進(jìn)展情況適時(shí)出臺(tái)。

　　發(fā)改委上述表態(tài)，被視為京津冀區(qū)域規(guī)劃3.0版即將落地。但國家級(jí)戰(zhàn)略規(guī)劃如何編制？京津冀區(qū)域規(guī)劃為何耗時(shí)十年未出臺(tái)？跨區(qū)域規(guī)劃怎樣平衡相關(guān)各方的利益關(guān)係？上述問題依舊值得探討。

　　編制

　　部委“組團(tuán)”調(diào)研跨區(qū)域規(guī)劃

　　目前，已有53個(gè)國家戰(zhàn)略性區(qū)域規(guī)劃獲批，經(jīng)歷了2009年到2011年的密集批復(fù)後，區(qū)域規(guī)劃不再扎堆鋪開。想讓區(qū)域發(fā)展上升到“國家戰(zhàn)略”的高度，首先需要一份區(qū)域規(guī)劃，那麼，一份區(qū)域規(guī)劃是如何出爐的呢？

　　國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長肖金成、中國社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所研究員徐逢賢等區(qū)域經(jīng)濟(jì)專家表示，目前，我國只有一部城鄉(xiāng)規(guī)劃法，包括國家戰(zhàn)略性區(qū)域規(guī)劃等重要規(guī)劃在內(nèi)，編製程序、編制原則等都尚無法律規(guī)定。

　　通常情況下，“單地規(guī)劃”(即重要城市規(guī)劃和省內(nèi)城際規(guī)劃)，一般由地方先行編制草稿，經(jīng)國家發(fā)改委牽頭修訂、和國家部委協(xié)調(diào)後，報(bào)國務(wù)院批復(fù)。

　　比如雲(yún)南橋頭堡規(guī)劃。雲(yún)南省橋頭堡辦專職副主任李金澤表示，雲(yún)南省政府向國務(wù)院上報(bào)《規(guī)劃》建議稿後，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家發(fā)改委牽頭組織編制。省政府和省級(jí)相關(guān)部門負(fù)責(zé)人隨後進(jìn)京，“拜訪”發(fā)改委等部門，“爭(zhēng)取含金量高的重大項(xiàng)目和政策能保留在規(guī)劃中，做了大量彙報(bào)、銜接工作，國家相關(guān)部委漸漸統(tǒng)一了意見”，李金澤説。

　　武漢城市圈、長株潭城市群也如此，兩地都先行組建了規(guī)劃編制課題組。

　　武漢城市圈課題組副組長秦尊文回憶説，他曾將一個(gè)關(guān)於武漢城市圈的報(bào)告轉(zhuǎn)交到時(shí)任全國人大常委會(huì)副委員長的丁石孫手中，之後又邀請(qǐng)丁石孫出席《推進(jìn)武漢城市圈建設(shè)的理論研討會(huì)》，此後又經(jīng)努力，武漢城市圈“躍升”到國家戰(zhàn)略層面。

　　跨區(qū)域規(guī)劃、國家大區(qū)域規(guī)劃，以及一些涉及海洋、邊貿(mào)等的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，地方政府則提供基礎(chǔ)資料、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、出一些思路，規(guī)劃編制一般由國家發(fā)改委牽頭負(fù)責(zé)。

　　發(fā)改委的規(guī)劃編制，一般分為前期研究、規(guī)劃編制兩大階段。

　　前期研究階段通常會(huì)召開大型座談會(huì)，規(guī)劃編制涉及地區(qū)的黨政領(lǐng)導(dǎo)、專家學(xué)者都會(huì)參加。發(fā)改委還會(huì)帶領(lǐng)國家調(diào)研團(tuán)隊(duì)，實(shí)地考察。規(guī)劃編制階段主要是徵集和協(xié)調(diào)地方、各國家部委的意見和建議，追求共識(shí)。

　　如河北沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃，2010年，國家發(fā)改委等28個(gè)部委，到唐山、滄州、秦皇島等沿海地區(qū)，做了5天調(diào)研。成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃的國家調(diào)研團(tuán)隊(duì)，也有27個(gè)國家部委。

　　長三角規(guī)劃則“動(dòng)員”到了更多力量。

　　2004年11月中旬，發(fā)改委在京組織座談會(huì)，宣佈長三角規(guī)劃編制正式啟動(dòng)，隨後成立了長三角規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組，發(fā)改委領(lǐng)導(dǎo)和各有關(guān)省市領(lǐng)導(dǎo)都是領(lǐng)導(dǎo)小組的成員。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)綜合組、專家組和地方組，動(dòng)員了中科院、社科院、江浙滬的重點(diǎn)高校、地區(qū)規(guī)劃研究院等眾多知名研究規(guī)劃機(jī)構(gòu)，多達(dá)400多人。

　　京津冀規(guī)劃雖然“待字閨中”，但也經(jīng)歷了上述過程。

　　2004年11月中旬，發(fā)改委召開了京津冀規(guī)劃座談會(huì)，宣佈京津冀規(guī)劃編制正式啟動(dòng)。

　　據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，次年，發(fā)改委至少組織了三場(chǎng)大型座談會(huì)。2008年還組織了京津冀公路通道發(fā)展調(diào)研會(huì)議、第一次京津冀發(fā)改委區(qū)域工作聯(lián)席會(huì)。

　　爭(zhēng)奪

　　中央“協(xié)調(diào)”長三角利益之爭(zhēng)

　　在規(guī)劃編制這條“跑道”上，各地的“速度”則不盡相同，專家認(rèn)為，影響進(jìn)度的原因主要是區(qū)域範(fàn)圍與産業(yè)佈局和城市功能之爭(zhēng)。

　　53個(gè)國家戰(zhàn)略性區(qū)域規(guī)劃，編制時(shí)間大多為2到4年。速度最快的是珠三角規(guī)劃。從2008年6月，時(shí)任國務(wù)院總理溫家寶在廣東調(diào)研、同意廣東制定珠三角規(guī)劃綱要的請(qǐng)求，到規(guī)劃正式出臺(tái)，用時(shí)20個(gè)月。

　　與此形成鮮明對(duì)比的是兩大跨區(qū)域規(guī)劃：長三角規(guī)劃和京津冀規(guī)劃。

　　兩大規(guī)劃都被發(fā)改委列為率先啟動(dòng)的區(qū)域規(guī)劃試點(diǎn)，最早于2004年提上日程，2006年2月就完成了前期調(diào)研，進(jìn)入規(guī)劃編制階段，但就此“卡殼”，長三角規(guī)劃徵集意見徵了4年，2010年才出臺(tái)；京津冀規(guī)劃至今仍“待産”。

　　對(duì)於長三角規(guī)劃和京津冀規(guī)劃的編制難度，發(fā)改委早有預(yù)期。在2004年11月中旬的長三角規(guī)劃座談會(huì)上，時(shí)任發(fā)改委副主任的劉江被媒體問到，率先啟動(dòng)的區(qū)域規(guī)劃試點(diǎn)為何選擇京津冀和長三角，捨棄了珠三角？劉江回應(yīng)説，“長三角與京津冀兩個(gè)區(qū)域，都存在比較典型的跨省市需要協(xié)調(diào)的問題。”

　　在上海市一學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)工作的王衡(化名)參與了長三角規(guī)劃工作，他對(duì)新京報(bào)記者説，“跨省市需要協(xié)調(diào)的問題，首先就是區(qū)域範(fàn)圍如何界定，長三角規(guī)劃最初的範(fàn)圍只有滬蘇浙16個(gè)市，後來圍繞長三角擴(kuò)容，爭(zhēng)議一直持續(xù)”。

　　據(jù)他回憶，“對(duì)於長三角擴(kuò)容，有‘兩省一市’、‘16+7’兩種觀點(diǎn)?！畠墒∫皇小褪翘K浙滬；‘16+7’就是在16市的基礎(chǔ)上，新增安徽的蕪湖、馬鞍山、合肥、銅陵等7個(gè)城市?！?/p>

　　王衡説，“雖然安徽一直很積極，但2008年9月，國務(wù)院發(fā)佈《關(guān)於進(jìn)一步推進(jìn)長江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確長三角的範(fàn)圍是蘇浙滬，長三角規(guī)劃的區(qū)域範(fàn)圍之爭(zhēng)才告結(jié)束”。

　　跟區(qū)域範(fàn)圍之爭(zhēng)相比，與地方利益息息相關(guān)的産業(yè)佈局和城市功能之爭(zhēng)，更為激烈。

　　王衡説，2004年最初的16市版本，産業(yè)佈局和城市功能就難以達(dá)成共識(shí)，選擇未來産業(yè)發(fā)展方向時(shí)，16市嚴(yán)重“同質(zhì)化”，11個(gè)選擇了汽車零配件，8個(gè)選擇了石化，12個(gè)選擇了通信。

　　王衡回憶，比如浙江嘉興，成立了由常務(wù)副市長為組長的長三角規(guī)劃研究工作組，目標(biāo)明確，“爭(zhēng)取把我市的發(fā)展思路和重大項(xiàng)目融入到區(qū)域規(guī)劃當(dāng)中”。

　　據(jù)《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》報(bào)道，2006年至2007年，《規(guī)劃》草稿在各地徵集意見時(shí)，“在省級(jí)層面，有一個(gè)聲音就是呼籲上海得考慮在長三角一體化過程中出讓部分利益，不能什麼都給上海?！边€有一個(gè)城市的市長反問，“為什麼近鄰城市可以發(fā)展這個(gè)産業(yè)，我們不能，我們基礎(chǔ)還比他們好呢”。

　　王衡説，各市的利益爭(zhēng)奪僵持不下，2007年5月，溫家寶在上海主持召開長江三角洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展座談會(huì)。蘇浙滬黨政領(lǐng)導(dǎo)、各委辦負(fù)責(zé)人全部參加。

　　之後，時(shí)任國家發(fā)改委主任馬凱帶隊(duì)，國家部委分批到長三角一些重點(diǎn)城市考察。王衡認(rèn)為，這次考察為次年發(fā)佈的指導(dǎo)意見做準(zhǔn)備，“指導(dǎo)意見明確了一個(gè)重要原則，地區(qū)利益將取代單個(gè)城市的利益被放在突出的位置上，整個(gè)規(guī)劃將關(guān)注單個(gè)城市不可能解決的問題。産業(yè)佈局和城市功能之爭(zhēng)這才逐漸平息”。