圖表：彭靂

　　近期，由中國(guó)金融四十人論壇課題組完成的《土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化》報(bào)告(下稱“報(bào)告”)，從新型城鎮(zhèn)化的視角下，為我國(guó)土地制度的改革，做了極其詳盡的設(shè)計(jì)。

　　土地制度改革成突破口

　　中國(guó)改革已近臨界點(diǎn)，城鎮(zhèn)化被視為最可能的改革突破口。而如何在土地改革上尋求破題，則是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的關(guān)鍵所在。

　　預(yù)計(jì)到2020年，中國(guó)城市化率應(yīng)該在60%左右，城鎮(zhèn)人口大約為8.5億，比2012年底城鎮(zhèn)人口凈增加1.4億人。目前我國(guó)城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模已突破10萬(wàn)平方公里，如果按每人平均100平米為新增城鎮(zhèn)人口提供工礦用地，城鎮(zhèn)工礦用地總量將突破11萬(wàn)平方公里，該數(shù)據(jù)大大突破了國(guó)土資源部土地利用總體規(guī)劃中2020年城鎮(zhèn)工礦用地達(dá)到10.65萬(wàn)平方公里的控制目標(biāo)。這都需要持續(xù)、穩(wěn)定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地投入作為基本保障。

　　《報(bào)告》指出，土地制度改革是新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵內(nèi)容之一，給出的第一條建議就是，大幅擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃。

　　而屢被忽視的是，現(xiàn)行土地管理方式引發(fā)的問(wèn)題。首先就是城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用效率下降。伴隨著城市化的過(guò)程，土地的使用應(yīng)更集約，但是中國(guó)沒(méi)有表現(xiàn)出這種明顯的態(tài)勢(shì)，而且土地使用粗放程度不斷惡化。從2000年到2010年，全國(guó)每人平均城鎮(zhèn)工礦用地從130平米提高到142平米，城市建成區(qū)人口密度下降，從每平方公里7700人下降到7000人。

　　此外，農(nóng)村土地閒置狀況比較嚴(yán)重。因?yàn)檗r(nóng)村人口大量進(jìn)城，再加上農(nóng)業(yè)收益很低，很多耕地存在荒廢現(xiàn)象?！秷?bào)告》估算，現(xiàn)在進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民數(shù)量為2.3-2.6億人。估計(jì)目前閒置規(guī)模達(dá)到185-285萬(wàn)公頃，相當(dāng)於現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地的四分之一到三分之一。

　　土地財(cái)政問(wèn)題也十分突出。大量的城市有一半到三分之二的城市建設(shè)資金都是來(lái)自於土地出讓收入。審計(jì)署的調(diào)查顯示，2010年底政府性債務(wù)大概有40%左右是要靠土地收益來(lái)償還的。

　　解套地方“土地財(cái)政”

　　與城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張相關(guān)聯(lián)，我國(guó)新型城鎮(zhèn)化面臨的一個(gè)重要問(wèn)題是高房?jī)r(jià)，而政府過(guò)分依賴賣(mài)地收入，在一定程度上推高了房?jī)r(jià)，阻礙了城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步推進(jìn)。地方政府債務(wù)過(guò)高等已成為城鎮(zhèn)化建設(shè)的最大後遺癥。

　　不管採(cǎi)取上述何種土地改革方案，改革後，政府不能再依靠“賣(mài)地”，而且還可能要事先墊付土地購(gòu)置和開(kāi)發(fā)成本，這可有效減少地方政府著眼于“賣(mài)地”的短期行為和腐敗問(wèn)題。當(dāng)然，這也會(huì)限制地方政府增加土地供給的積極性，因此需要設(shè)計(jì)相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)土地供給及供給融資，為地方政府先期徵地和開(kāi)發(fā)投入提供市場(chǎng)化的資金保障，相應(yīng)的財(cái)稅制度改革和金融市場(chǎng)創(chuàng)新可提供充分的支援，並形成有效的激勵(lì)約束機(jī)制。

　　《報(bào)告》建言，在城市政府無(wú)從獲得賣(mài)地收入且財(cái)政能力有限的情況下，政府購(gòu)置和開(kāi)發(fā)土地的支出可以通過(guò)發(fā)行市政債籌集，其償付能力即土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目未來(lái)所帶來(lái)的現(xiàn)金流，包括可穩(wěn)定徵收的財(cái)産稅、公共設(shè)施及服務(wù)的使用者付費(fèi)、商業(yè)繁榮後帶來(lái)的各種稅收增收等。

　　南方日?qǐng)?bào)記者 龍金光

　　實(shí)習(xí)生 鄒小玲

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