財稅改革：牽得住的“牛鼻子”

　　杜麗娟

　　走過全面深化改革的元年，進入2015年，決策層對提速改革頻頻釋放信號。

　　1月，國務(wù)院總理李克強在與企業(yè)家、經(jīng)濟學者座談聽取對《政府工作報告》意見時明確表示，當前中國經(jīng)濟已經(jīng)進入新常態(tài)，必須按下全面深化改革的“快進鍵”。這意味著自十八屆三中全會吹響了全面深化改革的號角後，確定的15個領(lǐng)域336項重要改革舉措將密集出臺。

　　作為改革中具有牽一髮動全身作用的財稅改革，成為全面深化改革的重要突破口。

　　2月25日，國務(wù)院常務(wù)會議召開，會議認為，應(yīng)對當前經(jīng)濟下行壓力，保持經(jīng)濟運作在合理區(qū)間，積極的財政政策必須加力增效。

　　在全國兩會召開之前，常務(wù)會議強調(diào)積極財政政策方向不變，為改革方向定下基調(diào)。結(jié)合《深化財稅體制改革總體方案》，新一輪的財稅體制改革將從預(yù)算管理制度、稅收制度體系、中央與地方政府間事權(quán)與支出責任關(guān)係三大方面全面推進，最終在2016年基本完成重點工作和任務(wù)，2020年基本建立現(xiàn)代財政制度。

　　預(yù)算改革先行鋪墊

　　新《預(yù)演算法》正式實施，成為財稅改革重要一環(huán)。

　　今年1月1日新《預(yù)演算法》實施，相比以往，新修改的《預(yù)演算法》由79條增加至101條，改動共計82處，在預(yù)算管理制度、預(yù)算控制方式、地方債務(wù)風險、轉(zhuǎn)移支付制度、預(yù)算支出約束等方面實現(xiàn)了重大突破，為進一步完善政府預(yù)算管理，建立全面規(guī)範、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度提供了法理基礎(chǔ)。

　　在經(jīng)過20年的首次大修後，預(yù)演算法最終經(jīng)過4輪反覆修訂，終於在去年結(jié)束。新法實施意味著預(yù)算管理制度改革正在法治化軌道上提速，成為全面深化改革方案的重要突破口。

　　2014年6月30日，中共中央政治局會議研究並審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，根據(jù)改革方案，預(yù)算管理制度改革是基礎(chǔ)、要先行。按照這個邏輯，圍繞預(yù)演算法實施的配套改革方案相繼出臺。

　　2014年9月26日，為貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神，按照新修訂的預(yù)演算法，改進預(yù)算管理，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)於深化預(yù)算管理制度改革的決定》，從“完善政府預(yù)算體系，積極推進預(yù)算公開；改進預(yù)算管理和控制，建立跨年度預(yù)算平衡機制；加強財政收入管理，清理規(guī)範稅收優(yōu)惠政策；優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加強結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理；加強預(yù)算執(zhí)行管理，提高財政支出績效；規(guī)範地方政府債務(wù)管理，防範化解財政風險；規(guī)範理財行為，嚴肅財經(jīng)紀律”等七個方面，對預(yù)算管理改革作出進一步規(guī)定，以改進預(yù)算管理，建立並實施全面規(guī)範、公開透明的預(yù)算制度。

　　對於現(xiàn)代預(yù)算制度的建立，政策層面已經(jīng)釋放出更積極的信號。

　　在二十國集團(G20)財長和央行行長會議上，財政部副部長朱光耀表示，在宏觀經(jīng)濟政策方面，2015年中國政府將進一步深化預(yù)算體制改革，持續(xù)推進財稅體系改革，使財政政策為促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)改革和經(jīng)濟增長髮揮更加積極的作用。

　　2月25日，國務(wù)院常務(wù)會議召開，這也是2015年全國兩會召開之前的最後一次常務(wù)會議，此會議的召開對兩會熱點的把握具有重要作用。

　　根據(jù)會議精神，要堅持創(chuàng)新宏觀調(diào)控思路和方式，加強定向調(diào)控，加大財稅政策支援力度，用減稅降費鼓勵創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，帶動社會就業(yè)和調(diào)節(jié)收入分配。

　　稅制改革鎖定六項任務(wù)

　　黨的十八屆三中全會吹響了全面深化改革的號角，2015年作為“十二五”收官之年，稅制改革的最終路徑也鎖定在增值稅、消費稅、資源稅、房地産稅、環(huán)境稅和個人所得稅，等6個稅種，而在今年年底，“營改增”也將迎來收官之舉。

　　按照財政部的計劃，2015年將力爭把“營改增”範圍擴大到建築業(yè)、房地産業(yè)、金融業(yè)和生活服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域。不僅如此，多種跡象顯示，無論是《關(guān)於全面深化改革若干重大問題的決定》，還是《深化財稅體制改革總體方案》，全面完成營改增的時間表基本指向2015年，這意味著“十二五”結(jié)束之時，“營改增”將推廣至全國所有行業(yè)，相應(yīng)的會廢止營業(yè)稅。

　　不過，在營業(yè)稅廢止之前，“營改增”帶來的減稅效應(yīng)對多數(shù)企業(yè)來説是一個利好，數(shù)據(jù)顯示，從2012年營改增在上海試點以來，其減稅規(guī)模就達1918億元。隨著營改增推向全國所有行業(yè)，其減稅規(guī)模可望達到5000億元左右。

　　值得注意的是，作為六大稅改項目中一個重要內(nèi)容，“營改增”的收官也加快了其他稅種改革的進度。

　　2014年11月28日，財政部、國家稅務(wù)總局調(diào)整了成品油等部分産品消費稅。此次成品油消費稅調(diào)整是自2009年成品油稅費改革後我國首度調(diào)整成品油消費稅，由此拉開了消費稅改革的序幕。

　　根據(jù)財政部的規(guī)劃，下一步消費稅改革應(yīng)重點集中在調(diào)整徵收範圍，優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)，改進徵收環(huán)節(jié)，增強消費稅的調(diào)節(jié)功能等方面。不僅如此，在資源稅方面，從價計徵的範圍將逐步擴展到其他金屬、非金屬礦産品和水流、森林、草原、灘塗等自然生態(tài)空間。

　　對此，財稅界人士紛紛表示，“十二五”最後一年，稅制改革應(yīng)該改變過去臨時性政策的原則，轉(zhuǎn)而建立一種長期性政策安排，使改革能在一個確定性的環(huán)境中進行。

　　3月1日，《不動産登記暫行條例》正式施行，這一備受矚目的新規(guī)，對於不動産登記資訊的整合與共用做出了詳細而明確的規(guī)定，有利於摸清中國的住房家底，據(jù)此依法實施産權(quán)保護，並科學制定實施方案和調(diào)控政策。

　　按照三中全會要求，改革確定的15個領(lǐng)域共包括336項重要改革舉措，從2014年開始進入全面深化改革的元年，關(guān)於改革的一系列舉措密集出臺，中國也進入全面深化改革的新時期。

　　央地關(guān)係重在事權(quán)上收

　　2014年，預(yù)算制度改革作為基礎(chǔ)已密集出臺了一系列制度措施，這些為理順分級體制提供了條件，在此背景下，建立事權(quán)與支出責任相適應(yīng)的制度將是未來財稅改革的終極目標。

　　按照十八屆三中全會《中共中央關(guān)於全面深化改革若干重大問題的決定》，未來要保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定，並要適度加強中央事權(quán)和支出責任。這意味著短期內(nèi)，中央和地方在財力格局上仍然會維持中央佔有絕對財力的格局。

　　據(jù)悉，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付建立於1994年實施分稅制改革後。為了彌補地方政府的支出缺口，中央通過一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付向地方提供資金。

　　根據(jù)2014年的數(shù)據(jù)，中央對地方轉(zhuǎn)移支付4.7萬億元。中央和地方的財力分配上的比例是58：42，即中央財力達到了58%，但是中央本級支出為15%，意味著剩下的43%主要是通過轉(zhuǎn)移支付的方式實現(xiàn)對地方的管理。

　　對於43%的轉(zhuǎn)移支付能力，財稅界和決策層存在不同的觀點。主要分歧點在於中央財力是否過於集中且偏高。

　　財稅界人士認為，從稅制結(jié)構(gòu)本身來説，中央對地方43%的轉(zhuǎn)移支付仍然偏高，但是按照三中全會意見，中央財力基調(diào)已經(jīng)確定，如果不調(diào)整中央對地方43%的轉(zhuǎn)移支付比例，那麼轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)上的調(diào)整只能最終落在事權(quán)和支出責任上。

　　目前的思路是不減少轉(zhuǎn)移支付力度的情況下，只能通過上收部分事權(quán)來實現(xiàn)與轉(zhuǎn)移支付相吻合的方案。這似乎更符合當前改革的預(yù)期，根據(jù)三中全會《決定》，未來適度加強中央事權(quán)和支出責任，中央可通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責任委託地方承擔。

　　在中央全面深化改革領(lǐng)導小組第九次會議上，對於央地關(guān)係，習近平強調(diào)要統(tǒng)籌謀劃、協(xié)調(diào)推進中央和地方改革。需要中央先定調(diào)子、劃底線的，要按照統(tǒng)一部署及時給地方交底。需要地方先探路子、創(chuàng)造經(jīng)驗的，中央要及時給予授權(quán)，有效調(diào)動中央和地方兩個積極性。