2014年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，固定資産投資增速放緩，土地市場(chǎng)呈現(xiàn)低迷狀態(tài)，土地出讓收支規(guī)模小幅增加。

　　一、2014年全國(guó)土地出讓收入情況

　　2014年，全國(guó)土地出讓收入42940.30億元，同比增長(zhǎng)3.1%。其中，招拍掛和協(xié)議出讓價(jià)款37956.43億元，增長(zhǎng)1.7%；補(bǔ)繳的土地價(jià)款1886.89億元，下降1.1%；劃撥土地收入935.94億元，增長(zhǎng)5%；出租土地等其他收入2161.04億元，增長(zhǎng)43.1%。當(dāng)年，從土地出讓收益中計(jì)提的教育資金、農(nóng)田水利建設(shè)資金分別為631.97億元和643.84億元，增長(zhǎng)22.4%和25.4%。

　?。ㄒ唬┩恋爻鲎屖杖朐鲩L(zhǎng)呈現(xiàn)的主要特徵。

　　1、增速逐季回落。分季度看，1季度增長(zhǎng)40%，2季度增長(zhǎng)14.2%，3季度增長(zhǎng)0.5%，4季度下降21.6%，呈現(xiàn)逐季回落態(tài)勢(shì)。1季度增幅較高，主要是2013年下半年簽訂的土地出讓合同價(jià)款延續(xù)分期繳庫所至。從2季度開始，隨著房地産投資增速回落以及商品房交易量下降，各地呈現(xiàn)購地意願(yuàn)不足傾向，並逐漸在土地市場(chǎng)傳導(dǎo)和蔓延。

　　2、地區(qū)分化明顯。受地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異以及房地産市場(chǎng)分化的影響，土地市場(chǎng)需求也出現(xiàn)分化局面，地區(qū)間土地出讓收入增速差異明顯。其中，東部地區(qū)24605.86億元，增長(zhǎng)7.0%，佔(zhàn)57.3%；中部地區(qū)10483.35億元，下降0.8%，佔(zhàn)24.4%；西部地區(qū)7851.09億元，下降2.6%，佔(zhàn)18.3%。分省情況看，北京、天津、湖南、陜西、青海、西藏等16個(gè)省份正增長(zhǎng)，遼寧、黑龍江、海南、雲(yún)南等 15個(gè)省份負(fù)增長(zhǎng)。

　?。ǘ┩恋爻鲎屖杖朐龇芈涞闹饕颉?/p>

　　1、投資增速放緩導(dǎo)致用地需求不足。2014年，受投資增速放緩的影響，工業(yè)倉儲(chǔ)用地、房地産用地需求不足。當(dāng)年全國(guó)國(guó)有建設(shè)用地實(shí)際供應(yīng)面積60.99萬公頃，同比下降16.5%。其中，工礦倉儲(chǔ)用地14.73萬公頃，下降29.9%，佔(zhàn)24.2%；房地産用地15.14萬公頃，下降25.5%，佔(zhàn)24.8%；基礎(chǔ)設(shè)施等其他用地31.12萬公頃，下降1.9%，佔(zhàn)51.0%。

　　2、房地産市場(chǎng)低迷導(dǎo)致土地出讓面積萎縮。受房地産市場(chǎng)持續(xù)低迷的影響，全國(guó)土地出讓面積27.18萬公頃，同比下降25.9%。其中，住宅用地下降26.1%。全年土地出讓合同價(jià)款3.34萬億元，同比下降20.6%。其中，東、中、西部地區(qū)土地出讓面積分別下降30.7%、23.1%和21.3%，東、中、西部地區(qū)土地出讓合同價(jià)款分別下降21.9%、15.6%和22.2%。

　　3、土地資源稀缺導(dǎo)致地價(jià)上漲但漲幅回落。由於土地資源稀缺，特別是優(yōu)質(zhì)地塊越來越少，導(dǎo)致地價(jià)繼續(xù)上漲，除工業(yè)地價(jià)溫和上漲外，其他地價(jià)漲幅逐季回落。2014年，全國(guó)105個(gè)主要監(jiān)測(cè)城市綜合地價(jià)、商服地價(jià)、住宅地價(jià)，分別從1季度同比上漲7.6%、8.2%、9.5%，回落到4季度的5.2%、3.9%、4.8%；工業(yè)地價(jià)同比漲幅，從1季度的5.2%提升到4季度的6%。

　　二、2014年全國(guó)土地出讓支出情況

　　2014年，全國(guó)土地出讓支出41210.98億元，同比增長(zhǎng)0.8%。從2007年開始，全國(guó)土地出讓收支全額納入政府性基金預(yù)算管理，因此，現(xiàn)行土地出讓收入為“毛收入”，包含了成本補(bǔ)償性費(fèi)用。相應(yīng)地，在土地出讓支出上區(qū)分為兩大類：一類為成本性支出，包括徵地拆遷補(bǔ)償支出、土地出讓前期開發(fā)支出、補(bǔ)助被徵地農(nóng)民支出等，這類支出為政府在徵收、儲(chǔ)備、整理土地等環(huán)節(jié)先期墊付的成本，通過土地出讓收入予以回收，不能用於其他開支。一類為非成本性開支，從扣除成本性支出後的土地出讓收益中安排，依法用於城市建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、保障性安居工程三個(gè)方面，使城鄉(xiāng)居民共用土地增值帶來的收益。2014年，全國(guó)土地出讓支出主要呈現(xiàn)以下特徵：

　　（一）成本性支出增幅略低於非成本性支出，佔(zhàn)比與上年基本持平。2014年，土地出讓收入用於徵地拆遷補(bǔ)償、土地出讓前期開發(fā)、補(bǔ)助被徵地農(nóng)民等成本性支出33952.37億元，同比增長(zhǎng)0.7%，佔(zhàn)總支出82.4%，佔(zhàn)比與上年持平。扣除成本性支出後，當(dāng)年形成的土地出讓收益為8987.93億元，同比增長(zhǎng)13.3%，佔(zhàn)全國(guó)土地出讓收入20.9%。當(dāng)年，土地出讓收益實(shí)際用於城市建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、保障性安居工程等非成本性支出7258.61億元，同比增長(zhǎng)1.1%，佔(zhàn)17.6%,佔(zhàn)比與上年持平。

　　（二）在成本性支出中，徵地拆遷補(bǔ)償支出略降，土地開發(fā)支出增長(zhǎng)較快。在成本性支出中，用於徵地拆遷補(bǔ)償支出21216.03億元，同比下降2.5%，佔(zhàn)62.5%；用於土地出讓前期開發(fā)支出9206.38億元，同比增長(zhǎng)7.3%，佔(zhàn)27.1%；用於補(bǔ)助被徵地農(nóng)民、土地出讓業(yè)務(wù)支出等其他成本性支出3529.96億元，同比增長(zhǎng)5.1%，佔(zhàn)10.4%。用於徵地拆遷補(bǔ)償支出減少，主要是當(dāng)年使用新增建設(shè)用地面積同比下降41.5%，徵地面積相應(yīng)減少所至；用於土地出讓前期開發(fā)支出增加，主要是各地落實(shí)“凈地”出讓政策，進(jìn)一步加大了土地出讓前期開發(fā)整理力度。

　?。ㄈ┰诜浅杀拘灾С鲋?，城市建設(shè)和保障性安居工程支出繼續(xù)增加，農(nóng)業(yè)農(nóng)村支出有所減少。2014年，土地出讓收入用於城市建設(shè)支出4063.02億元，同比增長(zhǎng)7.6%，佔(zhàn)非成本性支出56%。用於保障性安居工程支出760.10億元，同比增長(zhǎng)5.3%，佔(zhàn)10.5%。其中，棚戶區(qū)改造支出182.52億元，增長(zhǎng)98.3%。用於農(nóng)業(yè)農(nóng)村支出2435.49億元，同比下降9.3%，佔(zhàn)非成本性支出33.6%。其中，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出428.90億元，下降17%；農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和基本農(nóng)田建設(shè)與保護(hù)等支出1146.72億元，下降19.5%；教育支出377.07億元，增長(zhǎng)3.2%；農(nóng)田水利建設(shè)支出482.80億元，增長(zhǎng)27.6%。農(nóng)業(yè)農(nóng)村支出減少的主要原因：一是各地更加科學(xué)謹(jǐn)慎推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，不再採取簡(jiǎn)單大拆大建方式，當(dāng)年用於農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出減少。二是新增建設(shè)用地使用面積大幅度減少，當(dāng)年新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)收入同比下降19.6%，相應(yīng)減少安排用於農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和基本農(nóng)田建設(shè)與保護(hù)等支出。

　　三、當(dāng)前土地出讓收支管理存在的主要問題

　?。ㄒ唬┻`法違規(guī)用地現(xiàn)象依然嚴(yán)重。據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)，2014年全國(guó)共發(fā)現(xiàn)土地違法案件81420件，涉及土地面積4.09萬公頃。土地違法違規(guī)形式多樣，在土地徵收方面，突出表現(xiàn)為少批多徵、未批先徵、越權(quán)審批；在土地供應(yīng)方面，存在虛假“招拍掛”、以協(xié)議方式供應(yīng)經(jīng)營(yíng)性用地和工業(yè)用地、違規(guī)劃撥供地、“毛地”出讓、低價(jià)出讓等現(xiàn)象，造成土地出讓收入流失嚴(yán)重。

　　（二）土地出讓收入徵收管理不到位。一些地方存在少徵、緩徵、減免和返還土地出讓收入的行為；一些地方未將土地出讓收入及時(shí)繳入國(guó)庫並納入政府性基金預(yù)算管理；一些地方在招商引資過程中，以土地開發(fā)、獎(jiǎng)勵(lì)款等名義返還土地出讓收入，變相減免土地出讓收入；還有一些地方未將城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目土地出讓收入繳入國(guó)庫。

　?。ㄈ┩恋爻鲎屩С龉芾聿槐M規(guī)範(fàn)。有的地方不按規(guī)定及時(shí)足額支付被徵地農(nóng)民拆遷補(bǔ)償款，有的地方挪用土地出讓收入修建樓堂館所、購買公務(wù)用車、發(fā)放津貼補(bǔ)貼獎(jiǎng)金、彌補(bǔ)行政經(jīng)費(fèi)支出、為融資平臺(tái)公司注資，有的地方土地出讓支出預(yù)算編制比較粗放，在預(yù)算執(zhí)行中隨意追加支出等。

　　四、加強(qiáng)土地出讓收支管理的政策建議

　?。ㄒ唬┙∪恋囟讲鞂徲?jì)制度。一是加強(qiáng)對(duì)土地徵收和供應(yīng)政策執(zhí)行情況的督察，及時(shí)查處和糾正土地徵收和供應(yīng)違法違規(guī)行為，規(guī)範(fàn)土地徵收和供應(yīng)管理。二是建立健全土地出讓收支審計(jì)制度，在年度地方財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)時(shí)，將土地出讓收支管理審計(jì)作為一項(xiàng)重要內(nèi)容；在地方領(lǐng)導(dǎo)幹部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)，將土地徵收、儲(chǔ)備、整理、供應(yīng)及收支管理作為審計(jì)重點(diǎn)。三是將土地督察和審計(jì)結(jié)果，作為地方領(lǐng)導(dǎo)幹部考核、任免、獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。

　?。ǘ┤媲謇硗恋貎?yōu)惠政策。全面清理各地在招商引資中實(shí)行的土地優(yōu)惠政策，廢除各地自行出臺(tái)涉及土地出讓收入減免緩政策；未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，各地區(qū)、各部門不得對(duì)企業(yè)制定涉及土地出讓收入的優(yōu)惠政策；對(duì)於各地區(qū)、各部門已經(jīng)制定涉及企業(yè)土地出讓收入的優(yōu)惠政策，包括先徵後返、列收列支、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼等變相減免政策，應(yīng)當(dāng)一律全部予以取消。

　?。ㄈ┘訌?qiáng)土地出讓收入徵管。嚴(yán)格土地供應(yīng)合同執(zhí)行管理，對(duì)於不按合同約定期限及時(shí)足額繳納土地出讓收入的，國(guó)土部門不得為用地單位和個(gè)人辦理國(guó)有土地使用證，也不得分割發(fā)證。土地出讓收入原則上採取直接繳庫方式，對(duì)於暫時(shí)無法採取直接繳庫方式，需要通過非稅收入收繳系統(tǒng)繳庫的，要嚴(yán)格按照規(guī)定期限將土地出讓收入全額劃轉(zhuǎn)國(guó)庫。全面清理土地出讓收入財(cái)政專戶，取消過渡性賬戶，確保土地出讓收入及時(shí)足額繳庫。

　　（四）規(guī)範(fàn)土地出讓收入使用管理。土地出讓收入安排使用必須優(yōu)先保障徵地拆遷補(bǔ)償、補(bǔ)助被徵地農(nóng)民社會(huì)保障等重點(diǎn)支出，繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村、保障性安居工程的支援力度。嚴(yán)禁土地出讓收入用於修建樓堂館所、購買公務(wù)用車、發(fā)放津貼補(bǔ)貼獎(jiǎng)金、彌補(bǔ)行政經(jīng)費(fèi)支出、為融資平臺(tái)公司注資和對(duì)外投資等違規(guī)開支。

　　（五）強(qiáng)化土地出讓收支預(yù)決算管理。落實(shí)土地出讓收支預(yù)決算管理制度，細(xì)化土地出讓收支預(yù)算編制，嚴(yán)格土地出讓收支預(yù)算執(zhí)行，完善土地出讓收支預(yù)決算向同級(jí)人大報(bào)告制度，建立健全土地出讓收支資訊公開制度。盤活土地出讓收支存量資金，土地出讓收支結(jié)轉(zhuǎn)資金超過當(dāng)年收入30%的，應(yīng)按規(guī)定調(diào)入一般公共預(yù)算統(tǒng)籌安排使用，進(jìn)一步提高資金使用效益。