由江蘇省十一屆人大常委會第31次會議批準(zhǔn)的《南京市城市治理條例》(以下簡稱“治理條例”)是國內(nèi)首次提出“城市治理”理念的地方性立法,也是第一部專章規(guī)定“公眾參與治理”的地方性立法,體現(xiàn)了“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”的精神。

　　治理條例以第二章專章規(guī)定“公眾參與治理”。根據(jù)憲法第二條第三款的規(guī)定:“人民依照法律規(guī)定,通過各種途徑和形式,管理國家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè),管理社會事務(wù)”,公眾參與城市治理是其法定權(quán)利,公眾作為參與主體不必進(jìn)行身份轉(zhuǎn)換即可參與適合其特點的城市治理活動。這裡所指的參與,並不僅僅指公眾在某個行政領(lǐng)域、行政程式中的有限參與、被動參與,而是指公眾在行政決策、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督等行政過程中的全面參與、主動參與,這也是行政機關(guān)與公眾之間積極互動的過程。

　　該章還規(guī)定了多種公眾參與方式,鼓勵城市管理相關(guān)部門創(chuàng)新機制,吸收公眾參與城市治理,採取定期召開聯(lián)席會議等形式與社會組織之間建立經(jīng)常、有效的溝通和聯(lián)繫；還規(guī)定了企事業(yè)單位參與治理、行業(yè)協(xié)會及仲介組織參與治理等體現(xiàn)公眾參與治理的制度；在本條例的其他章節(jié)也規(guī)定了諸如公眾參與原則、城市治理委員會、社會協(xié)同、執(zhí)法輔助等反映公眾參與理念的原則和制度。

　　雖然近十年來某些行政領(lǐng)域中的公眾參與取得了一些成績,但由於缺乏法律規(guī)定和制度保障,目前的公眾參與大多依賴於政府的執(zhí)政水準(zhǔn)和執(zhí)政取向。此次南京將公眾參與納入城市治理立法之舉實屬首例,公眾參與的制度實踐對社會管理創(chuàng)新及行政法制創(chuàng)新具有重大意義。

　　然而,任何理論及制度都存在固有缺陷,作為參與民主重要內(nèi)容的公眾參與也難免陷入“民主失敗”的窘境,如何有效實現(xiàn)公眾參與是立法實施後更應(yīng)關(guān)注的問題。西方組織社會學(xué)理論根據(jù)公眾參與效果的不同,將公眾參與分為八個層次,分別是:屬於假參與的“操縱”和“訓(xùn)導(dǎo)”,屬於表面參與的“告知”、“傾聽”與“諮詢”,屬於深度參與的“合作”、“授權(quán)”與“公眾控制”。我國現(xiàn)有“價格聽證”等關(guān)乎民生領(lǐng)域的參與形式大多還停留在假參與和表面參與的層面,工具主義色彩濃重,亟待將參與層次提升。治理條例第二章第十九條規(guī)定,各級人民政府應(yīng)當(dāng)為公眾參與城市治理提供物質(zhì)和制度保障,可見立法者已經(jīng)意識到公眾參與過程中可能出現(xiàn)的消極因素,並在制定法上予以保障。

　　隨著政府行為模式從政府單方管制到官民共同治理的轉(zhuǎn)變,城市治理理念及制度的發(fā)展使公眾參與不僅成為邏輯上的應(yīng)然,更是轉(zhuǎn)型時期我國社會發(fā)展、社會管理創(chuàng)新的必然選擇。

　　(作者係天津師範(fàn)大學(xué)法學(xué)院講師、中國人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心研究助理 劉東輝)

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