【財(cái)新網(wǎng)】（記者 陳少遠(yuǎn) 實(shí)習(xí)記者 黃莉瑤 吳迪）“財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出佔(zhàn)國(guó)內(nèi)生産總值比例繼續(xù)超過(guò)4%?！?017年3月5日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在作政府工作報(bào)告時(shí)指出。

　　對(duì)於中國(guó)教育的公共財(cái)政投入，這是4%這個(gè)數(shù)字連續(xù)多次出現(xiàn)在政府工作報(bào)告中。

　　從1993年的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》提出目標(biāo)：到20世紀(jì)末財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)佔(zhàn)國(guó)民生産總值的比例要達(dá)到4%，這條紅線，就一直被中國(guó)的政策視野視為衡量教育發(fā)展與公平的重要標(biāo)準(zhǔn)。

　　直到2012年，中國(guó)實(shí)現(xiàn)這個(gè)4%的目標(biāo)。當(dāng)年度國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出達(dá)到21994億元。其後，中國(guó)連續(xù)五年保持教育公共財(cái)政佔(zhàn)GDP超過(guò)4%的投入比例。

　　2015年，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)為29221.45億元，比上年度的26420.58億元增長(zhǎng)10.60%，佔(zhàn)GDP比例為4.26%，乃連續(xù)第四年超過(guò)4%。

　　“在2016年財(cái)政收支壓力加大的情況下，民生投入繼續(xù)增加?！?017年的政府工作報(bào)告在總結(jié)上年度工作時(shí)，把對(duì)這條紅線的續(xù)守列入民生開(kāi)支的要項(xiàng)。

　　在2012年後的歷年兩會(huì)中，中國(guó)的議政視野也持續(xù)保持對(duì)這條紅線的關(guān)注，還有聲音呼籲，應(yīng)將此比例提升至5%。

　　“近兩年政府各種支出壓力加大，但財(cái)政收入增長(zhǎng)卻乏力?！蓖瑵?jì)大學(xué)高等教育研究所講師張端鴻告訴財(cái)新記者，各界對(duì)此投以很大關(guān)注，是因?yàn)槟壳啊氨Ｗ?%成為一件很難的事情”。

　　“4%是個(gè)宏觀概念，只能説明國(guó)家對(duì)教育投入的態(tài)度?！痹鲜〗逃龔d廳長(zhǎng)張放平在接受財(cái)新記者採(cǎi)訪時(shí)指出，要保證民生開(kāi)支中的教育投入持續(xù)增長(zhǎng)，應(yīng)先明確各地和中央的分擔(dān)比例。

　　多位學(xué)者也表示，對(duì)於4%的國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)，還應(yīng)關(guān)注其使用效率，在約束教育支出的財(cái)政體制上破題尤為重要。

　　4%這個(gè)數(shù)字與中國(guó)的“兩會(huì)”交緣匪淺。

　　據(jù)《中國(guó)教育報(bào)》報(bào)道，1983年全國(guó)兩會(huì)召開(kāi)前，教育經(jīng)費(fèi)短缺成為各界高度關(guān)切所在。當(dāng)時(shí)的中央領(lǐng)導(dǎo)因此提出要求，對(duì)政府教育經(jīng)費(fèi)在國(guó)民生産總值中佔(zhàn)比問(wèn)題進(jìn)行研究。該課題後被列入國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金規(guī)劃研究項(xiàng)目。

　　2010年，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》出臺(tái)，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出佔(zhàn)國(guó)內(nèi)生産總值比例“到2012年達(dá)到4%”被寫入其中。

　　直到2012年，中國(guó)政府第一次實(shí)現(xiàn)了教育經(jīng)費(fèi)佔(zhàn)GDP的4%。但據(jù)有關(guān)學(xué)者稱，此時(shí)世界的平均水準(zhǔn)已經(jīng)已經(jīng)是5%左右 。

　　2015年，修改後的預(yù)演算法正式實(shí)施，其中刪除了以前預(yù)算審查和執(zhí)行中涉及法定支出的規(guī)定，包括教育財(cái)政性投入需佔(zhàn)GDP4%的規(guī)定。在當(dāng)年的“兩會(huì)”上，多位全國(guó)人大代表和政協(xié)委員發(fā)出呼籲，指應(yīng)繼續(xù)守住4%的“紅線”。

　　“在現(xiàn)行財(cái)政體制下，4.5%或者5%的目標(biāo)要慎提?！钡珡埗锁欀赋?，衡量國(guó)家財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)佔(zhàn)GDP的比例，首先應(yīng)看財(cái)政收入佔(zhàn)GDP的比例，然後再看在財(cái)政總盤子裏教育經(jīng)費(fèi)所佔(zhàn)的比例。

　　而和主要的OECD國(guó)家相比，中國(guó)要保持公共教育投入維持在4%以上“有難度”，張端鴻稱，與其他國(guó)家相比，“中國(guó)的財(cái)政支出佔(zhàn)GDP的比例要低很多”。

　　“中國(guó)財(cái)政收入佔(zhàn)GDP的比例是偏低的?！睆埛牌揭哺嬖V財(cái)新記者，簡(jiǎn)單將教育公共財(cái)政收入佔(zhàn)GDP的比例參照其他國(guó)家，並不具可比性。

　　北京師範(fàn)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院教授王善邁則在公開(kāi)撰文中提出擔(dān)憂，若繼續(xù)以未來(lái)目標(biāo)年財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)佔(zhàn)GDP的百分比來(lái)保障教育投入增長(zhǎng)，可能“加劇政府不同部門間爭(zhēng)奪財(cái)政資源的攀比效應(yīng)”。

　　“這將不利於財(cái)政資源的合理有效配置，不利於政府職能的有效實(shí)現(xiàn)?！蓖跎七~指出。

　　教育是應(yīng)該優(yōu)先保障的民生開(kāi)支嗎？

　　江蘇省教育廳原副廳長(zhǎng)倪道潛對(duì)此持肯定態(tài)度。他在公開(kāi)撰文中指出，公共財(cái)政教育投入不是一般的重點(diǎn)支出，而是必須“優(yōu)先投入、重點(diǎn)保障”的特殊重點(diǎn)支出。

　　倪道潛得出上述結(jié)論的依據(jù)是，2015年12月通過(guò)修法決定的《教育法》保留了教育投入“三個(gè)增長(zhǎng)”（包括“各級(jí)人民政府教育財(cái)政撥款的增長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)高於財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)”）和“兩個(gè)提高”（包括“國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出佔(zhàn)國(guó)民生産總值的比例應(yīng)當(dāng)隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政收入的增長(zhǎng)逐步提高”）的規(guī)定。

　　法定的明確約束，被視為各地財(cái)政對(duì)教育投入力度的基本保證。

　　如何保證這一重要的民生開(kāi)支？王善邁在公開(kāi)撰文中指出，繼續(xù)按4%的比例進(jìn)行教育投入，具有“不可操作”“將導(dǎo)致財(cái)政支出掛鉤固化”“未來(lái)具有不確定性”等缺點(diǎn)，更重要的是，按照中國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政預(yù)算編製程序，“應(yīng)先確定各項(xiàng)支出的定額標(biāo)準(zhǔn)或成本，再確定支出數(shù)量和比重”。

　　王善邁提出，依法保障“提高兩個(gè)比例”和“三個(gè)增長(zhǎng)”，可作為保障未來(lái)教育投入增長(zhǎng)的可行模式，這兩者“是一種同生産總值和財(cái)政收入彈性掛鉤的方式”“沒(méi)有數(shù)量和實(shí)現(xiàn)時(shí)間要求”。

　　不過(guò)，到目前為止，“4%的使用效率和使用效果都不好”。張端鴻指出，中國(guó)要實(shí)現(xiàn)2017年政府工作報(bào)告中“辦好公平優(yōu)質(zhì)教育”的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考慮的事項(xiàng)之一是“在4%的盤子裏提高資金使用效率”。

　　張端鴻告訴財(cái)新記者，目前，中國(guó)中西部地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的教育投入還存在較大欠賬，而發(fā)達(dá)地區(qū)和城市的教育投入則存在重“硬體”輕“軟體”等諸問(wèn)題。

　　“剛性指標(biāo)能（對(duì)教育投入）起到一定約束作用，但提高使用效率的關(guān)鍵不在剛性指標(biāo)上?！睆埗锁櫛硎尽?/p>

　　“教育經(jīng)費(fèi)使用效率不高?！彪?yún)南省教育廳副廳長(zhǎng)鄒平也在公開(kāi)撰文中指出，目前經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)教育財(cái)政面臨的困難主要體現(xiàn)在管理不佳等問(wèn)題上。

　　張端鴻認(rèn)為，目前中國(guó)的教育財(cái)政體制存在的問(wèn)題之一，是中央的教育財(cái)政投入的整體意圖在行政部門逐級(jí)管理中被不斷消解，“經(jīng)費(fèi)不應(yīng)流經(jīng)過(guò)多的中間環(huán)節(jié)”。

　　“政府可以加大經(jīng)費(fèi)宏觀監(jiān)管力度，但必須大幅減少微觀配置經(jīng)費(fèi)的做法?！睆埗锁欉€透露，目前中國(guó)的教育治理中尚未能解決簡(jiǎn)政放權(quán)滯後的現(xiàn)象。

　　2016年8月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)於推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，其中明確提出，逐步將義務(wù)教育、高等教育等體現(xiàn)中央戰(zhàn)略意圖、跨?。▍^(qū)、市）且具有地域管理資訊優(yōu)勢(shì)的基本公共服務(wù)確定為“中央與地方共同財(cái)政事權(quán)”，並明確“各承擔(dān)主體的職責(zé)”。

　　但目前，對(duì)於各級(jí)政府分別要承擔(dān)多大權(quán)責(zé)，尚無(wú)明確規(guī)定。

　　公開(kāi)資料顯示，在義務(wù)教育階段，江蘇目前約有150萬(wàn)外來(lái)務(wù)工人員隨遷子女。倪道潛指出，要保證該群體在流入地平等接受教育，就需解決江蘇現(xiàn)有教育資源不足的問(wèn)題，則至少應(yīng)投入增建學(xué)校所需的土地指標(biāo)及基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)，增加教師所需的編制及人員工資福利經(jīng)費(fèi)，以及增加學(xué)生所需的“兩免一補(bǔ)”和生均公用經(jīng)費(fèi)此三項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。

　　中國(guó)于近年新建立的城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制明確了中央和地方對(duì)上述第三項(xiàng)責(zé)任經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)比例，“但前兩項(xiàng)的有關(guān)責(zé)任和經(jīng)費(fèi)分擔(dān)比例有待厘清?！?/p>

　　鄒平在公開(kāi)撰文中還指出，中央一般性轉(zhuǎn)移支付中教育的數(shù)額和比例不明確，“地方政府在分配時(shí)存在較大的隨意性”。

　　“制定每人平均投入標(biāo)準(zhǔn)是最基本的保障?！睆埛牌礁嬖V財(cái)新記者，目前中國(guó)教育投入的困境在於缺乏制度化預(yù)算，應(yīng)先確定標(biāo)準(zhǔn)，為投入保障建立基礎(chǔ)。

　　王善邁也持類似觀點(diǎn)，他認(rèn)為，未來(lái)要實(shí)現(xiàn)對(duì)教育的投入穩(wěn)定增長(zhǎng)，應(yīng)該先建立和完善各級(jí)各類教育辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上“確定各級(jí)各類教育生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)”。再定責(zé)任，明確“財(cái)政教育支出應(yīng)由哪一級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)”。

　　在標(biāo)準(zhǔn)和支出責(zé)任確定後，再按中央和地方政府的支出責(zé)任分別納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算，“這就有了教育經(jīng)費(fèi)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的法制保障”。