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三中全會前瞻:新土改亟待明確時間表和路線圖

2013年10月25日 10:38 來源:中國證券報(bào) 字號:       轉(zhuǎn)發(fā) 列印

    新土改亟待明確時間表和路線圖

    深化中國土地制度改革,不僅是全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革的基本內(nèi)容和要求,同時對積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化,實(shí)現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)健康發(fā)展,具有重要而緊迫的現(xiàn)實(shí)意義。針對目前土地改革遇到的風(fēng)險(xiǎn)和阻力,應(yīng)選擇科學(xué)的路徑和策略,制定合適的“時間表”,選擇正確的“路線圖”。

    土地制度四方面亟待改革

    中國的土地制度目前主要存在以下四個方面亟待改革的問題。

    第一,城鄉(xiāng)土地制度的二元分割。城鄉(xiāng)土地的所有權(quán)性質(zhì)不同,農(nóng)村土地屬於集體所有,城鎮(zhèn)土地屬於國家所有。兩者使用、交換和處置權(quán)利不同;收益分配和交換價(jià)格不同,城鄉(xiāng)土地單向流動;農(nóng)村集體所有土地,經(jīng)強(qiáng)制性徵用轉(zhuǎn)為國有土地後,使用權(quán)方可有償出讓,但國有土地不能轉(zhuǎn)為集體土地。

    第二,基本制度的缺失與模糊。其一,所有權(quán)虛設(shè)。農(nóng)村集體土地所有權(quán)模糊,事實(shí)被政府部門肢解以及集體組織代理人佔(zhàn)有;城鎮(zhèn)國有土地事實(shí)被地方政府的多部門實(shí)際佔(zhàn)有。其二,處置權(quán)缺乏。農(nóng)村集體土地使用權(quán)不能出讓、轉(zhuǎn)讓和抵押;城市國有使用權(quán)土地可以出讓、轉(zhuǎn)讓和抵押。其三,發(fā)展權(quán)受限。一方面,農(nóng)村土地不能用於非農(nóng)建設(shè),另一方面,城鄉(xiāng)土地用途規(guī)劃沒有被認(rèn)真執(zhí)行。其四,收益權(quán)不公。由於缺乏清晰的制度約束,農(nóng)村集體所有土地的合理收益無法保障。集體土地在轉(zhuǎn)為國有土地並進(jìn)行開發(fā)的過程中,土地增值收益在地方政府、開發(fā)企業(yè)、集體組織和農(nóng)民之間分配不公,農(nóng)民合理收益難以保障。

    第三,運(yùn)作機(jī)制的計(jì)劃壟斷。其一,土地市場不完善。土地所有權(quán)市場沒有形成。除農(nóng)村集體土地通過行政徵收轉(zhuǎn)為國有土地外,農(nóng)村集體土地和城鎮(zhèn)國有土地的所有權(quán)不能交易。農(nóng)村土地?zé)o市場。不僅所有權(quán)不能交換,使用權(quán)也不能自由交換。城鎮(zhèn)土地使用權(quán)交換存在嚴(yán)重的地方政府“買方壟斷”。其二,價(jià)格機(jī)制不健全。農(nóng)村集體土地使用權(quán)仍然無償使用,集體土地轉(zhuǎn)為國有土地實(shí)行政府行政“定價(jià)”。由於存在供給壟斷,城鎮(zhèn)國有土地商住用地價(jià)格畸高,工業(yè)用地價(jià)格畸低。其三,市場交換機(jī)制沒有建立。區(qū)域之間、行業(yè)之間、不同市場主體的土地供需,採用計(jì)劃配置,行政審批的制度指標(biāo)層層分解,地區(qū)間不允許調(diào)劑。其四,財(cái)稅調(diào)節(jié)機(jī)制沒有確立。土地稅費(fèi)制度不完善,沒有徵收土地閒置稅,土地使用稅極低。

    第四,管理體制的關(guān)係不順。行政監(jiān)管、市場經(jīng)營、産權(quán)管理三位一體地集中于土地行政管理部門。一方面,政府與市場的關(guān)係不規(guī)範(fàn),政府既是市場監(jiān)管和宏觀調(diào)控者,又是土地的經(jīng)營者,政府利用行政權(quán)力,進(jìn)行土地經(jīng)營;另一方面,土地用途管理制度不夠嚴(yán)格,所有者與監(jiān)管者不清晰。土地行政部門同時行使監(jiān)管與所有權(quán)主體角色。

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[ 責(zé)任編輯:泰石正 ]

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