原標(biāo)題：最高法發(fā)佈國家賠償監(jiān)督程式規(guī)定 保障賠償請求人申訴權(quán)
據(jù)最高人民法院網(wǎng)站消息，最高人民法院20日頒布了《最高人民法院關(guān)於國家賠償監(jiān)督程式若干問題的規(guī)定》，對於國家賠償監(jiān)督的定義與以往相關(guān)司法解釋相比有何不同？《規(guī)定》如何保障賠償請求人和賠償義務(wù)機關(guān)的申訴權(quán)？最高人民法院賠償辦負(fù)責(zé)人對上述問題進(jìn)行了解讀。
為了進(jìn)一步貫徹落實國家賠償法的立法宗旨和修法精神，切實保障賠償請求人和賠償義務(wù)機關(guān)的申訴權(quán)，依法規(guī)範(fàn)賠償監(jiān)督程式，最高人民法院頒布了《最高人民法院關(guān)於國家賠償監(jiān)督程式若干問題的規(guī)定》（下稱《規(guī)定》）。最高人民法院賠償辦負(fù)責(zé)人為此回答了記者的提問。
以下為最高人民法院網(wǎng)站公佈的《最高人民法院賠償辦負(fù)責(zé)人就<最高人民法院關(guān)於國家賠償監(jiān)督程式若干問題的規(guī)定>答問》全文
問：《規(guī)定》的制定背景是什麼？
答：1994年《國家賠償法》沒有對賠償委員會作出的決定進(jìn)行監(jiān)督的程式規(guī)定。最高人民法院1996年制定的《最高人民法院關(guān)於人民法院賠償委員會審理賠償案件程式的暫行規(guī)定》第二十三條規(guī)定：“賠償委員會決定生效後，賠償委員會如發(fā)現(xiàn)原認(rèn)定的事實或者適用法律錯誤，必須改變原決定的，經(jīng)本院院長決定或者上級人民法院指令，賠償委員會應(yīng)當(dāng)重新審理，依法作出決定?！奔匆?guī)定了法院系統(tǒng)內(nèi)部對賠償決定的監(jiān)督程式。雖然1994年《國家賠償法》和司法解釋均沒有規(guī)定申訴問題，但司法實踐中一直認(rèn)可賠償請求人的申訴權(quán)。
2010年《國家賠償法》增加了對賠償委員會決定進(jìn)行監(jiān)督的程式規(guī)定，即第三十條規(guī)定：“賠償請求人或者賠償義務(wù)機關(guān)對賠償委員會作出的決定，認(rèn)為確有錯誤的，可以向上一級人民法院賠償委員會提出申訴。賠償委員會作出的賠償決定生效後，如發(fā)現(xiàn)賠償決定違反本法規(guī)定的，經(jīng)本院院長決定或者上級人民法院指令，賠償委員會應(yīng)當(dāng)在兩個月內(nèi)重新審查並依法作出決定，上一級人民法院賠償委員會也可以直接審查並作出決定。最高人民檢察院對各級人民法院賠償委員會作出的決定，上級人民檢察院對下級人民法院賠償委員會作出的決定，發(fā)現(xiàn)違反本法規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)向同級人民法院賠償委員會提出意見，同級人民法院賠償委員會應(yīng)當(dāng)在兩個月內(nèi)重新審查並依法作出決定?！卑凑盏谌畻l的規(guī)定，對賠償委員會決定有三種法定的監(jiān)督渠道：一是賠償請求人和賠償義務(wù)機關(guān)申訴，二是法院內(nèi)部監(jiān)督，三是檢察院監(jiān)督。
《國家賠償法》第三十條對於保障國家賠償決定的正確性、保護(hù)賠償請求人的合法權(quán)益具有重要意義，然而限于法律規(guī)定的原則性，很多具體問題未能細(xì)化和明確，司法實踐中存在幾個突出的問題：一是各地、各級法院之間對於申訴立案的條件、啟動重新審理的標(biāo)準(zhǔn)、案件審查和處理的方式等認(rèn)識和做法不一致；二是國家賠償案件的申訴率高於其他訴訟案件，且賠償決定作出後時隔多年申訴、反覆申訴甚至纏訪鬧訪現(xiàn)象非常嚴(yán)重，案件難以真正終結(jié)，既給申訴人造成訴累，又使司法資源不能高效利用；三是當(dāng)前申訴人對於賠償申訴案件的辦理普遍提出了較高要求，規(guī)則缺失很容易給公眾造成司法不公的誤解。為了解決上述問題，我們制定了《規(guī)定》。
問：《規(guī)定》的主要內(nèi)容是什麼？
《規(guī)定》共二十七條，主要內(nèi)容包括：一、明確了賠償監(jiān)督程式的適用範(fàn)圍，即本規(guī)定僅適用於對刑事賠償和非刑事司法賠償案件的監(jiān)督，行政賠償案件的監(jiān)督依照行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。賠償監(jiān)督有三種形式，包括賠償請求人或者賠償義務(wù)機關(guān)申訴、人民法院內(nèi)部監(jiān)督、人民檢察院監(jiān)督；二、規(guī)定了申訴受理和審查程式，明確了申訴的主體是賠償請求人和賠償義務(wù)機關(guān)或者其承繼者，制定了申訴立案的條件及審查申訴案件的原則、方式、期限、處理意見；三、明確了人民法院決定重新審理的情形，強調(diào)人民法院對生效賠償決定內(nèi)部監(jiān)督是國家賠償監(jiān)督的重要途徑；四、確定了對人民檢察院提出意見的處理方式，凸顯人民檢察院對生效賠償決定的法律監(jiān)督職能；五、規(guī)定了重新審理程式，細(xì)化了人民法院重新審理賠償案件的原則、方式、期限、處理意見，確立了重新審理賠償案件一般遵循賠償委員會審理程式的規(guī)則；六、規(guī)定了幾種程式事項的處理，對申訴審查、重新審理期間出現(xiàn)的應(yīng)當(dāng)中止、終結(jié)的情形進(jìn)行了列舉，明確了撤回申訴、撤回賠償申請的除特殊情形外不允許重復(fù)申訴、申請。
問：制定《規(guī)定》遵循的指導(dǎo)原則是什麼？
答：在《規(guī)定》起草過程中，我們主要堅持以下幾項指導(dǎo)原則：一是嚴(yán)格遵循立法精神，立足於司法解釋的功能定位?！兑?guī)定》嚴(yán)格按照《國家賠償法》等法律法規(guī)的精神進(jìn)行起草，確保司法解釋的內(nèi)容符合立法宗旨和目的。二是充分保障申訴權(quán)。國家賠償法修改前，賠償申訴一般理解為是一種憲法性的民主權(quán)利。這次制定司法解釋，將申訴權(quán)利的行使落到實處，暢通申訴渠道，保障權(quán)利行使，促使申訴問題遵循法定渠道解決。三是規(guī)範(fàn)賠償監(jiān)督程式，提高程式的正當(dāng)性、可操作性。司法解釋力求對監(jiān)督程式各個節(jié)點的問題均明確加以規(guī)定，一方面對賠償請求人和賠償義務(wù)機關(guān)加以引導(dǎo)，一方面加強對司法行為的規(guī)範(fàn)和約束。四是平衡依法糾錯與維護(hù)賠償決定既判力之間的關(guān)係。司法解釋將原賠償決定實體上和程式上的嚴(yán)重錯誤進(jìn)行列舉規(guī)定，符合條件的就應(yīng)決定重新審理，使監(jiān)督程式發(fā)揮依法糾錯的功能。同時，為了維護(hù)生效賠償決定的穩(wěn)定性、權(quán)威性，司法解釋對申訴的次數(shù)等進(jìn)行了規(guī)定，將監(jiān)督程式限定為一種特殊的救濟(jì)程式。五是注意吸收各方面意見。注意聽取國家賠償審判一線法官的意見，注意吸收相關(guān)部門和專家學(xué)者的意見，在充分溝通、討論的基礎(chǔ)上，努力做到兼收並蓄。
問：《規(guī)定》在體例上有何特點？
答：《規(guī)定》在體例上既按照程式推進(jìn)的先後順序排列，又體現(xiàn)了既總又分的特點。首先總體規(guī)定了賠償監(jiān)督的提起主體、監(jiān)督對象、提起方式，即提起主體是賠償請求人、賠償義務(wù)機關(guān)，或者是人民法院、人民檢察院；監(jiān)督對像是賠償委員會的生效決定；提起方式是本院院長決定或者上級人民法院指令重新審理或者決定直接審理、人民檢察院向同級人民法院賠償委員會提出重新審查意見。該規(guī)定以列舉方式明確了適用範(fàn)圍，對《規(guī)定》全篇起到了提綱挈領(lǐng)的作用。之後分三種途徑規(guī)定了申訴審查程式、法院內(nèi)部監(jiān)督啟動程式、檢察院監(jiān)督啟動程式。當(dāng)然，對於實踐中案件數(shù)量最多的申訴案件規(guī)定的條款較多，涉及申訴的主體、申訴立案的條件及審查申訴的原則、方式、期限、處理意見等。最後是啟動監(jiān)督程式後的處理程式，即申訴審查後可能駁回申訴或者重新審理，法院、檢察院啟動監(jiān)督程式進(jìn)入重新審理，以及重新審理程式，這是賠償監(jiān)督程式賦予申訴人再次爭取自身權(quán)利及法院、檢察院糾錯功能的體現(xiàn)。
在程式的具體規(guī)定裏又採用了先一般後特殊的原則，先規(guī)定通常情形下應(yīng)該的做法，再規(guī)定特殊情形下的做法，如申訴案件的受理一般情形下有三項條件，但同時規(guī)定了在四種特殊情形下申訴案件不予受理；又如一般情形下人民法院審理案件審限應(yīng)該連續(xù)計算，但特殊情形下應(yīng)當(dāng)中止或者終結(jié)審查或者審理。
問：對於國家賠償監(jiān)督的定義與以往相關(guān)司法解釋相比有何不同？
答：國家賠償法是程式和實體合二為一的一部法律，在程式和實體上規(guī)定得並不十分具體和詳細(xì)。最高人民法院在實踐中不斷歸納問題、總結(jié)經(jīng)驗，相繼制定了一些司法解釋，如《最高人民法院關(guān)於人民法院賠償委員會審理國家賠償案件程式的規(guī)定》、《最高人民法院關(guān)於人民法院賠償委員會適用質(zhì)證程式審理國家賠償案件的規(guī)定》、《最高人民法院關(guān)於審理民事、行政訴訟中司法賠償案件適用法律若干問題的解釋》、《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)於辦理刑事賠償案件適用法律若干問題的解釋》等。本司法解釋屬於審判工作中需要制定的規(guī)範(fàn)，故採用“規(guī)定”的形式?！兑?guī)定》之前並無國家賠償監(jiān)督的稱謂，國家賠償法第三十條也沒有明確提出該稱謂。國家賠償案件的特點是一決生效，即人民法院賠償委員會的賠償決定一經(jīng)作出送達(dá)後即生效。這與刑事、民事、行政三大訴訟法規(guī)定的兩審終審不同，但是，申訴審查後決定是否重新審理及法院、檢察院啟動的重新審理程式與三大訴訟的審判監(jiān)督程式相似?！皣屹r償監(jiān)督程式”，就類似于刑事、民事、行政訴訟法規(guī)定的“審判監(jiān)督程式”，是對賠償委員會決定依法進(jìn)行監(jiān)督的程式。
問：《規(guī)定》如何保障賠償請求人和賠償義務(wù)機關(guān)的申訴權(quán)？
答：賠償請求人和賠償義務(wù)機關(guān)對生效決定不服提出申訴，是賠償監(jiān)督最重要的途徑，實踐中大部分案件都是通過此種形式進(jìn)入賠償監(jiān)督程式的?！兑?guī)定》用較多的篇幅來充分保障賠償請求人、賠償義務(wù)機關(guān)的申訴權(quán)利。例如，第三條規(guī)定了賠償請求人和賠償義務(wù)機關(guān)發(fā)生權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)移時申訴主體的問題。一般情況下，享有申訴權(quán)的主體是賠償請求人和賠償義務(wù)機關(guān)，《國家賠償法》並未規(guī)定在決定書確定的權(quán)利義務(wù)發(fā)生轉(zhuǎn)移的情形下，哪些主體有權(quán)申訴，本條對此予以了規(guī)定。第一款規(guī)定賠償請求人死亡或者終止的申訴主體，第二款規(guī)定賠償請求人死亡後有多名繼承人時的申訴主體，以及部分人行使或者放棄權(quán)利對其他人的效力，第三款規(guī)定賠償義務(wù)機關(guān)被撤銷或者職權(quán)變更的申訴主體。本條規(guī)定實際吸收了繼承法的相關(guān)規(guī)定，並從有利於賠償請求人的方面規(guī)定效力所及的範(fàn)圍，最大限度保護(hù)了申訴權(quán)。又如第二十三條賠償監(jiān)督程式中止的情形，一般情況下，程式開始後便應(yīng)當(dāng)連續(xù)進(jìn)行，但有時出現(xiàn)特殊情況導(dǎo)致程式不能或不宜進(jìn)行，需要暫時停止。這些特殊情形包括主體資格出現(xiàn)問題，即申訴審查、申訴後重新審理階段出現(xiàn)的申訴人、被申訴人或者是通過法院內(nèi)部監(jiān)督程式、檢察院監(jiān)督程式啟動重新審理時出現(xiàn)的原賠償請求人、原賠償義務(wù)機關(guān)死亡或者終止，尚未確定權(quán)利義務(wù)承繼者，這時需要等待這些主體的權(quán)利義務(wù)承繼者表態(tài)是否參加賠償監(jiān)督案件的審理，保障他們的繼承權(quán)、承繼權(quán)利及參與權(quán)。這些特殊情形還包括出現(xiàn)主體喪失行為能力的，法院、檢察院對宣告無罪的案件再審或者抗訴的，以及出現(xiàn)不可抗拒的事由致法定審限內(nèi)不能參加案件處理的。該條規(guī)定中止審查或者審理就是為了等待確定法定代理人、無罪案件的再審結(jié)果及不可抗拒的事由消失，保障不因這些原因使申訴人等缺失參與賠償監(jiān)督程式的權(quán)利。此外，第四條申訴代理人的範(fàn)圍規(guī)定較廣，第十四條法院啟動賠償監(jiān)督程式、第十五條檢察院啟動賠償監(jiān)督程式是兼顧保障賠償請求人與賠償義務(wù)機關(guān)的權(quán)利與糾錯功能的規(guī)定。並且本《規(guī)定》沒有對申訴人的申訴期限進(jìn)行限制，也非常有利於申訴人充分行使申訴權(quán)。
問：剛才介紹的都是保護(hù)申訴人權(quán)利或者延伸糾錯功能的規(guī)定，那麼《規(guī)定》是否存在對於權(quán)利行使的限制性規(guī)定？
答：任何權(quán)利的行使都是有限度的，都必須依法行使、正當(dāng)行使。本《規(guī)定》同其他司法解釋一樣，對申訴權(quán)也有一些限制性規(guī)定。如第七條規(guī)定的特殊情形，包括申訴被駁回後再次申訴的，對賠償義務(wù)機關(guān)的相關(guān)賠償決定未按規(guī)定申請復(fù)議或者向賠償委員會申請作出賠償決定，在賠償義務(wù)機關(guān)、復(fù)議機關(guān)的相關(guān)決定生效後直接向人民法院賠償委員會申訴的，以及對最高人民法院賠償委員會作出的決定不服提出申訴的，法院不予受理。其中部分規(guī)定是由於賠償請求人放棄權(quán)利，使賠償案件之前未進(jìn)入人民法院賠償委員會審理程式中，之後賠償請求人又向上一級人民法院賠償委員會申訴的，不應(yīng)允許。這樣規(guī)定主要是考慮，一方面增強賠償請求人按照法律規(guī)定行使權(quán)利的意識，保證法律程式的嚴(yán)肅性，另一方面避免司法資源被過多佔用。又如第二十四條、第二十五條，根據(jù)意思自治原則，申訴人可以在賠償委員會申訴審查或者重新審理期間撤回申訴，賠償請求人也可以在重新審理期間撤回賠償申請，但是賠償委員會應(yīng)當(dāng)依法審查並作出是否準(zhǔn)許的決定。之後是限制性條款，即賠償委員會準(zhǔn)許撤回申訴後，申訴人又重復(fù)申訴或賠償請求人又重復(fù)申請國家賠償?shù)?，不予受理。這樣規(guī)定也是考慮，一方面申訴權(quán)或者申請賠償?shù)臋?quán)利是國家賠償法賦予申訴人或者賠償請求人的程式性權(quán)利，申訴人或者賠償請求人有處分權(quán)，另一方面申訴權(quán)、賠償請求權(quán)不應(yīng)被濫用，如果允許申訴人撤回申訴後又申訴或者賠償請求人再次申請賠償，不僅會造成司法資源的浪費，也會給對方造成訴累。
問：怎樣有效發(fā)揮國家賠償監(jiān)督的功能，實踐中如何執(zhí)行《規(guī)定》？
答：國家賠償監(jiān)督實質(zhì)是指對賠償委員會生效決定的監(jiān)督，按照《國家賠償法》第三十條的規(guī)定，對賠償委員會決定有三種法定的監(jiān)督途徑：一是賠償請求人和賠償義務(wù)機關(guān)申訴，二是法院內(nèi)部監(jiān)督，三是檢察院監(jiān)督。這三種途徑互為補充，都能起到維護(hù)權(quán)利、糾正錯誤的效果。一般説來，賠償請求人和賠償義務(wù)機關(guān)申訴是最通常使用的監(jiān)督途徑，各級法院賠償委員會審理的大部分申訴案件也緣於此，所以規(guī)範(fàn)此類案件的審理程式是有效發(fā)揮國家賠償監(jiān)督功能的重點。對於賠償請求人、賠償義務(wù)機關(guān)提出申訴應(yīng)該遞交的材料、何種條件符合立案受理，賠償委員會在申訴審查階段的審查範(fàn)圍、方式、期限、處理結(jié)果等，本《規(guī)定》都進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)範(fàn)，讓申訴方和受案法院都清楚執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，便於申訴和審查，增加法律透明度。審理賠償申訴案件的是上一級人民法院賠償委員會，但申訴並不必然引起重新審理程式，需要審查後決定，如果決定重新審理，則適用賠償委員會審理程式的規(guī)定。這些明確規(guī)定使賠償委員會審理申訴案件有法可依。
法院內(nèi)部監(jiān)督和檢察院監(jiān)督這兩種國家賠償監(jiān)督途徑同樣起到維護(hù)權(quán)利和糾正錯誤的作用。在人民法院依職權(quán)提起重新審理的規(guī)定中，啟動重新審理程式的主體是人民法院，即作出生效決定的人民法院基於自我監(jiān)督而對案件重新審理，或者基於最高人民法院對地方各級人民法院審判工作的監(jiān)督職能，以及上級人民法院對下級人民法院審判工作的監(jiān)督職能而引起案件重新審理，這是法院主動糾錯引起的國家賠償監(jiān)督程式，更多體現(xiàn)的是法律的公開、公平、公正。對人民檢察院提出意見的處理的規(guī)定是對外部監(jiān)督的回應(yīng)。人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，其對賠償委員會生效決定提出意見必然引起重新審理程式的發(fā)生。這種監(jiān)督既可以通過檢察機關(guān)主動對賠償委員會生效決定發(fā)現(xiàn)錯誤提出，也可以通過申訴人向檢察機關(guān)申訴實現(xiàn)。以上兩種國家賠償監(jiān)督形式必然引起重新審理程式。
實踐中，賠償委員會在審理三種監(jiān)督途徑的賠償案件時應(yīng)該按照不同規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行，區(qū)分申訴案件、法院內(nèi)部監(jiān)督案件、檢察院提出意見案件的審查、受理、決定是否重新審理及啟動重新審理的主體、條件、範(fàn)圍、處理意見等，正確掌握三類案件的特點、處理依據(jù)、審理結(jié)果，將程式和實體有機結(jié)合，才能充分發(fā)揮國家賠償監(jiān)督維護(hù)權(quán)利、糾正錯誤的國家賠償法立法本意和修法精神。
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[責(zé)任編輯：李帥]
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