一以貫之全面從嚴(yán)治黨不斷強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)作的制約和監(jiān)督

　　防止“一把手”成“一霸手”

　　● “一把手”是黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的“班長”，屬於“關(guān)鍵少數(shù)”中的“關(guān)鍵少數(shù)”

　　● “一把手”主政一方、掌管一域，往往被不法分子視為拉攏、腐蝕、圍獵的重點(diǎn)對象。僅2020年，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)立案審查調(diào)查的縣處級及以上“一把手”就有5836人

　　● 在一些典型案例中，部分“一把手”儼然成了“一霸手”，為所欲為。而“一把手”出問題，往往表現(xiàn)為決策“一言堂”、用人“一句話”、用錢“一支筆”、項(xiàng)目“一手抓”

　　□ 本報(bào)記者 王陽

　　“一把手”是黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的“班長”，屬於“關(guān)鍵少數(shù)”中的“關(guān)鍵少數(shù)”。

　　一段時間以來，一些地方、單位和部門管人管事管權(quán)的制度機(jī)制不完善，存在上級監(jiān)督太遠(yuǎn)、同級監(jiān)督太軟、下級監(jiān)督太難等監(jiān)督空白，導(dǎo)致“一把手”權(quán)力屢屢出軌越界、霸道行權(quán)、違規(guī)用權(quán)、任性濫權(quán)，甚至以權(quán)謀私、大搞利益輸送，對所在地方、單位的政治生態(tài)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展産生惡劣影響。據(jù)中央紀(jì)委國家監(jiān)委官網(wǎng)披露，僅2020年，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)立案審查調(diào)查的縣處級及以上“一把手”就有5836人。

　　有專家告訴《法治日報(bào)》記者，大量事實(shí)表明，“一把手”主政一方、掌管一域，往往被不法分子視為拉攏、腐蝕、圍獵的重點(diǎn)對象。少數(shù)“一把手”拿人民賦予的權(quán)力為自己謀私利，把權(quán)力、金錢、享樂作為人生追求，與全心全意為人民服務(wù)宗旨背道而馳。黨的十八大以來，黨中央高度重視對“一把手”的監(jiān)督，習(xí)近平總書記多次作出重要指示，十九屆四中全會、十九屆中央紀(jì)委五次全會都圍繞加強(qiáng)對“一把手”監(jiān)督作出明確部署，目前已形成了“三重一大”集體決策制度、“三個不直接分管”制度和“一把手”末位表態(tài)制度等重要制度，釋放出一以貫之全面從嚴(yán)治黨，不斷強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)作的制約和監(jiān)督的強(qiáng)烈信號。

　　堅(jiān)持集體決策制度

　　有效防止個人專斷

　　所謂“三重一大”集體決策制度，是指凡屬重大事項(xiàng)決策、重要幹部任免、重大項(xiàng)目安排和大額資金使用的“三重一大”事項(xiàng)，必須依程式、按規(guī)定由領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論決定。除依法應(yīng)當(dāng)保密的事項(xiàng)外，“三重一大”事項(xiàng)、決策依據(jù)、決策結(jié)果等都應(yīng)以多種形式、在適當(dāng)範(fàn)圍公開，保證黨員幹部和職工群眾的知情權(quán)。

　　據(jù)湖南工商大學(xué)廉政建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新中心研究員潘超介紹，“三重一大”事項(xiàng)決策前，要書面通知班子成員醞釀，不得臨時動議；緊急突發(fā)事件未經(jīng)集體研究先行處置的，“一把手”事後應(yīng)及時向班子成員通報(bào)，並有書面記錄。其目的就是防止“一把手”權(quán)力過於集中，造成個人專斷，解決一些單位決策不民主、不公開、不透明問題?！暗诋?dāng)下的現(xiàn)實(shí)中，是相當(dāng)一部分領(lǐng)導(dǎo)幹部當(dāng)了‘一把手’，就覺得自己了不起，特權(quán)思想嚴(yán)重，高人一等，不願接受監(jiān)督，將自己看作是一級組織的化身，其他人必須與自己保持一致，將不同意見看作是雜音，自然也就不願意接受監(jiān)督了。”

　　此前被“雙開”的福建省廈門市思明區(qū)科技和資訊化局原局長葉加河曾自詡為“四最”局長：“我在科信局，年齡最大、職位最高、資格最老、業(yè)務(wù)最強(qiáng)，因?yàn)檫@四個‘最’，可以説我在局裏擁有絕對權(quán)力?！?/p>

　　引進(jìn)到廈門的“雙百”人才張某成立了一家資訊科技公司，根據(jù)有關(guān)政策，該公司可申請獲得思明區(qū)有關(guān)扶持資金及補(bǔ)貼。但相關(guān)部門對“雙百”企業(yè)實(shí)地檢查時發(fā)現(xiàn)，張某公司存在諸多違反協(xié)議的問題，如抽逃註冊資金、將扶持資金挪作他用等。因此，工作人員根據(jù)檢查結(jié)論出具了一份報(bào)告，將張某公司列為“需要整改型”企業(yè)，建議暫緩發(fā)放第三筆50萬元扶持資金。

　　葉加河明知張某公司存在各種違規(guī)問題，但卻交代工作人員修改報(bào)告，將張某公司從“需要整改型”調(diào)整為“平穩(wěn)進(jìn)展型”，使該公司順利拿到了那筆50萬元扶持資金。隨後，張某約葉加河吃飯，席間遞給了葉加河兩個分別裝有兩萬元人民幣和2000美元的信封。

　　《法治日報(bào)》記者梳理得知，類似葉加河這樣的“一把手”，現(xiàn)實(shí)生活中並非個例。

　　海南省委原常委、?？谑形瓡洀堢蟾恪凹议L制”“一言堂”，利用職務(wù)謀取私利，破壞企業(yè)政治生態(tài)。張琦主政儋州、三亞、海口等地時，幫助多名私營企業(yè)主違規(guī)取得土地近7000畝。其中，幫助某地産商違規(guī)設(shè)置排他性條件違法獲取土地1000多畝，佔(zhàn)用地質(zhì)公園、生態(tài)林地，給國家造成數(shù)十億元損失。

　　安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授張運(yùn)書認(rèn)為，早在2016年10月27日，黨的十八屆六中全會審議通過的《中國共産黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，就將“一把手”作為黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)對象。但在過去一段時間內(nèi)，由於黨組織對黨員的管理失之於寬、失之於軟、失之於松，導(dǎo)致不少黨員和領(lǐng)導(dǎo)幹部遵守組織紀(jì)律的意識較差。有的“一把手”在遇到重大問題決策、重要幹部任免、重大項(xiàng)目投資決策、大額資金使用等本應(yīng)經(jīng)集體討論作出決定的情況時，竟然視制度為無物，公然違反“三重一大”集體決策制度，不向組織請示報(bào)告就擅自作出決定。這些嚴(yán)重違反黨紀(jì)的行為，給黨和國家造成了重大經(jīng)濟(jì)損失，損害了廣大人民群眾的利益。

　　落實(shí)分工負(fù)責(zé)原則

　　優(yōu)化內(nèi)部權(quán)力配置

　　梳理近年來全國各地查辦的違紀(jì)違法案件，不少被查處黨員幹部落馬前都是地區(qū)、單位或部門的“一把手”。在一些典型案例中，部分“一把手”儼然成了“一霸手”，專橫跋扈，為所欲為。而“一把手”出問題，往往表現(xiàn)為決策“一言堂”、用人“一句話”、用錢“一支筆”、項(xiàng)目“一手抓”。

　　2014年2月7日，中央紀(jì)委研究室曾撰文指出，全面深化改革，必須堅(jiān)持超前思考。要切實(shí)強(qiáng)化權(quán)力制衡，按照分工負(fù)責(zé)原則，適當(dāng)分解主要領(lǐng)導(dǎo)幹部權(quán)力，減少主要領(lǐng)導(dǎo)幹部對具體事務(wù)的插手干預(yù)，積極探索推廣主要領(lǐng)導(dǎo)幹部不直接分管具體事務(wù)的制度。

　　由於幹部人事、財(cái)政(務(wù))、工程建設(shè)項(xiàng)目是一個單位最重要、最敏感、群眾最關(guān)注的熱點(diǎn)問題，有的“一把手”在這三個方面大權(quán)獨(dú)攬，從而造成權(quán)力失控制約失衡。為遏制這種局面的形成，強(qiáng)化分權(quán)制衡，很多地方推出了黨政正職“三個不直接分管”制度，即各級黨政“一把手”不直接分管幹部人事、財(cái)政(務(wù))、工程建設(shè)項(xiàng)目，這些日常管理權(quán)力必須分解給副職；具體“分權(quán)”情況要報(bào)上級備案；對違反這一規(guī)定的，要追究責(zé)任。

　　北京市人大常委會立法諮詢專家胡功群認(rèn)為，“三個不直接分管”制度的實(shí)質(zhì)，在於分許可權(quán)權(quán)，優(yōu)化內(nèi)部權(quán)力配置，使“一把手”的權(quán)力得到制衡。要求“一把手”把主要精力用在掌控全局和宏觀把握上，並加強(qiáng)對這些事務(wù)執(zhí)行、落實(shí)情況的監(jiān)督。

　　《法治日報(bào)》記者梳理得知，“三個不直接分管”制度出臺後，多地官員因此被查處。

　　湖南省衡陽市蒸湘區(qū)原副區(qū)長、公安分局原局長肖某，先後擔(dān)任南嶽區(qū)、衡山縣、蒸湘區(qū)三個地方的公安局長，逐漸把一地一域當(dāng)成自己的“專屬領(lǐng)地”，在幹部人事、財(cái)政(務(wù))、建設(shè)項(xiàng)目等重大事項(xiàng)上獨(dú)斷專行。

　　據(jù)辦案人員介紹，肖某對財(cái)務(wù)報(bào)賬流程實(shí)行倒置，發(fā)票由他先簽批，再由下屬補(bǔ)簽字。短短幾年內(nèi)，肖某虛開發(fā)票報(bào)賬就達(dá)100多萬元。在這個過程中，沒有認(rèn)真執(zhí)行“三個不直接分管”制度是重要原因。

　　公開資料顯示，由於中央紀(jì)委研究室對分解主要領(lǐng)導(dǎo)幹部權(quán)力只是作了原則性的規(guī)定，各地除了“三個不直接分管”制度外，還出現(xiàn)了“四個不直接分管”制度、“五個不直接分管”制度、“六個不直接分管”制度和“七個不直接分管”制度。

　　青海省西寧市制定下發(fā)了《“三重一大”集體決策和主要負(fù)責(zé)人“四個不直接分管”制度》，明確黨政主要領(lǐng)導(dǎo)不得直接分管幹部人事、財(cái)務(wù)、工程項(xiàng)目外，增加了不得直接分管“物資採購工作”，明確一名副職領(lǐng)導(dǎo)幹部分管。

　　吉林省長春市探索建立了市直機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)“五個不直接分管”制度，全市各級黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位的“一把手”除了不直接分管財(cái)務(wù)、幹部人事和工程建設(shè)外，還要求“行政審批”和“物資採購”兩個方面的具體工作由班子其他成員協(xié)助分管，逐步形成“副職分管、正職監(jiān)管、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主決策”的權(quán)力制衡機(jī)制。

　　江西省南昌市推行黨政正職“六個不直接分管”制度，“一把手”不直接分管人事、財(cái)務(wù)和工程外，還增加了採購、行政審批、行政執(zhí)法三項(xiàng)內(nèi)容，旨在通過健全權(quán)力運(yùn)作監(jiān)督制約機(jī)制，促進(jìn)南昌各級黨政正職廉潔從政。

　　浙江省常山縣推行“七不直接分管”制度，“一把手”除了不直接分管單位財(cái)務(wù)、人事、資産投資與管理外，還增加了項(xiàng)目計(jì)劃安排、行政審批、行政執(zhí)法和物資採購四項(xiàng)工作，有效地減少了黨政正職腐敗案件的發(fā)生率。

　　既有民主也有集中

　　集思廣益統(tǒng)攬全局

　　所謂“一把手”末位表態(tài)制度，指的是班子集體研究重大事項(xiàng)、重大問題時，在充分發(fā)揚(yáng)民主的基礎(chǔ)上，最後由“一把手”綜合集體意見並作最後陳述表態(tài)。當(dāng)意見出現(xiàn)明顯分歧時，按照少數(shù)服從多數(shù)原則，實(shí)行班子成員集體表決，但仍由“一把手”按照集體表決意見作最終表態(tài)。

　　北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任莊德水認(rèn)為，民主集中制就是民主基礎(chǔ)上的集中與集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合?！耙话咽帧泵裰饕庾R缺乏，就會搞成“家長制”“一言堂”；一個單位集體集中意識缺失，就會一盤散沙七零八落。既有民主也有集中，才能相輔相成，班子集體才會有凝聚力、親和力和戰(zhàn)鬥力。“一把手”末位表態(tài)是對民主集中制的生動實(shí)踐，要求“一把手”不僅要勇於牽頭，也要敢於放手，更要善於在集思廣益的基礎(chǔ)上統(tǒng)攬全局。

　　《法治日報(bào)》記者梳理髮現(xiàn)，在現(xiàn)實(shí)中，有些“一把手”總以為自己比別人高明，在工作中喜歡一錘定音，聽不進(jìn)也容不下不同意見，使得身邊工作的同志噤若寒蟬知而不語，最終將一個單位弄得死氣沉沉。

　　海南省農(nóng)墾投資控股集團(tuán)有限公司原黨委書記、董事長，海南省農(nóng)墾總局原局長楊思濤此前在澄邁縣工作，從副縣長到縣長、縣委書記，從副處級逐步晉陞到正廳級，最終在澄邁“説一不二”。更離譜的是，楊思濤長期以縣投資委員會架空縣委常委會和縣政府常務(wù)會議，先後違規(guī)決策議題220個，“一把手”末位表態(tài)制度在他眼裏形同虛設(shè)，對班子成員的善意提醒也充耳不聞。

　　去年8月，海南省人民檢察院第一分院起訴指控：2002年至2017年，楊思濤在澄邁縣任職期間利用職務(wù)便利，為多名請託人在土地徵收、政府工程項(xiàng)目承攬等方面謀取利益，收受和約定收受鉅額賄賂。另外濫用職權(quán)，違規(guī)指定項(xiàng)目建設(shè)、違規(guī)返還土地出讓金造成鉅額國有資産損失。此外，楊思濤身為國家機(jī)關(guān)工作人員，利用職務(wù)之便，為他人謀取利益，涉嫌受賄3.38億元，造成國家經(jīng)濟(jì)損失1234.151萬元。

　　採訪中，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授郭澤強(qiáng)告訴《法治日報(bào)》記者，由於權(quán)力缺乏監(jiān)督，少數(shù)“一把手”把權(quán)力作為謀取個人利益的工具，習(xí)慣淩駕於班子集體和組織之上，大搞“一言堂”，甚至一手遮天。黨政主要負(fù)責(zé)人末位表態(tài)制度，是根據(jù)“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定”的民主集中制原則衍生出來的具體制度，其目的是在討論重要事項(xiàng)時，防止“一把手”先定調(diào)，使得討論流於形式。

　　長江大學(xué)法學(xué)院副院長李華成認(rèn)為，近年來，一些“一把手”之所以走向腐敗，主觀上是其自我墮落，而客觀上就是缺乏有效監(jiān)督。目前，對黨政“一把手”的監(jiān)督與查處，從中央到地方，已經(jīng)被作為一項(xiàng)重點(diǎn)工作?！耙乐姑裰骷兄屏黛缎问剑谕菩猩霞夵h委(黨組)以及紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織人事部門監(jiān)督檢查機(jī)制的同時，也可以引入群眾監(jiān)督機(jī)制，主動邀請人大代表政協(xié)委員、群眾代表、一般幹部職工等人員列席黨委(黨組)會議，延伸人民群眾參政議政的內(nèi)涵和層次。此外，還可以將一些涉及群眾切身利益的決議結(jié)果向社會公佈，接受輿論監(jiān)督和社會評議。